2021年10月19日，《中華人民共和國反電信網路詐騙法（草案）》（以下簡稱草案）提請十三屆全國人大常委會初次審議。 其中，草案規定了電信業務經營者應當規範真實主叫號碼傳送和電信線路出租，對改號電話進行封堵攔截和溯源核查。 電信業務經營者應當嚴格規範國際通信業務出入口局主叫號碼傳送，對網內和網間虛假主叫及不規範主叫進行識別、攔截等一系列內容。

十餘年來，電信詐騙屢禁不絕、花樣不斷，受騙群眾範圍廣、受騙款項難追回已經成為當今社會的一大積弊。

針對本次審議，多位受訪專家、相關從業者認為，和此前電信詐騙的”挽救”為主相比，此次草案要求的源頭治理、前端防範;建立跨行業、企業統一監測系統;大數據反詐支援;後續民事責任落實等將形成反電信網路詐騙閉環，從實際上解決目前反電信網路詐騙無法可依、手段支離的問題。

將對失責運營商進行懲罰

此次草案審議中，源頭治理是一大亮點。

“參加人代會的那些年，每年我都能在市場上買到一些不用登記的手機卡，那說明源頭治理的工作還有很大漏洞。” 反電信網路詐騙是前人大代表陳偉才在過去履職中的工作重點，因為多年關注並推動反電信網路詐騙立法，他已經收到了有關部門發來的尚未公佈的立法草案細則。

陳偉才告訴中國新聞週刊，此次立法中，源頭治理是重點突出的。 其中，草案規定通訊運營商要落實實名制電話卡、互聯網服務真實資訊登記制度和境外改號電話的攔截。

“我從2009年開始提出落實手機實名制，後來各省開始陸續實施，但是落地效果並不好。” 陳偉才表示，手機實名制要對已經在用的手機重新辦理登記和認證。 在此過程中，各地的落地效果和當地的執行力度有很大關係。 此外，還有些運營商用他人姓名批量登記手機卡，再轉賣給具體使用的使用者，也就是說手機的實名制登記工作只是”有名”並不是”實名”。

中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍同樣認為，實名制在落實過程中出現了嚴重的問題。 第一，手機帳號是可以買賣的，比如手機靚號;第二，一個身份證可以註冊很多手機號，這給電信網路詐騙提供了空間;第三，通過技術手段操作的虛擬號段，通過包裝，無法判斷呼出地，出現了境外詐騙，追回追責困難;第四，現在所謂的網路實名制是一種間接的實名制，因為辦理網路帳號的手機號都可能人號分離;第五，甚至一些銀行卡都不是實名的， 是通過尋租他人身份證辦理的。

“為什麼電信詐騙這麼多年解決不了，其實就是因為戴著個面具。” 朱巍說。

北京煒衡律師事務所律師尹良君介紹，司法實踐中，電信網路詐騙的打擊難點主要在於詐騙組織使用非實名或者非實人的電話卡、銀行帳號、互聯網帳號等，難以確定真實身份。 多年來，電信網路詐騙組織分工更加精細化，通過虛擬軟體，負責技術、通話、轉帳、取款、資訊等均由不同人員來完成，相互之間分工明確，行動迅速，相互之間通常聯繫較少，給追蹤帶來很大難度。

尹良君認為，此次草案，從源頭方面完善電話卡、物聯網卡、金融帳戶、互聯網賬號有關基礎管理制度，有助於對電信網路詐騙發生的資訊鏈、資金鏈、技術鏈、人員鏈等各環節進行防範和打擊。

如何通過法律保證實名制的實施？ 陳偉才根據草案細則解讀，首先是要求電信業務經營者應當依法落實電話用戶真實身份資訊登記制度，基礎電信企業和移動通訊轉售企業應當對代理商落實電話實名制實施監督管理，在協定中明確代理商實名制登記的責任和有關違約處置的措施。

“這就不是一個號召性的東西了，因為有具體的懲罰性措施了。” 陳偉才透露，目前的初次審議草案中規定，未履行電話卡、互聯網卡實名制登記職責的電信業務經營者，由有關主管部門責令改正，並根據造成的後果給予警告、通報批評或者處以1萬以上10萬以下的罰款;情節嚴重的，處10萬以上100萬以下罰款，並由有關主管部門責令暫停相關業務，停業整頓、吊銷相關業務許可證或者吊銷營業執照， 對直接負責的主管人員和其他直接責任人處以1萬以上20萬以下的罰款。

多位受訪者均認為，此舉將會加快落實電信網路實名制，同時填補此前電信業務經營者的責任要求空白。

跨國電信網路詐騙的破解

跨國電信網路詐騙曾在過去「暢行無阻」。

此前，冒充公檢法機關進行詐騙是電話詐騙的解決難點。 陳偉才在過往調研中發現，常有境外詐騙人員使用改號電話偽裝成境內公職人員進行詐騙，這些來自境外的、與公檢法機關單位號碼一致的假”公檢法電話”很容易擊潰被騙者的心理防線，所以曾發生多起高職高知人士被騙事件，這使得常規的宣傳無法實時更新、及時覆蓋所有群體。

“以前是找不到騙子的話，騙誰誰吃虧。” 陳偉才透露，除了前端的各類實名制落實，對網內、網間虛擬主叫及不規範主叫進行識別攔截，規範國際通信業務出入口局主叫號碼傳送也得到了法律的明確。

技術和制度的作用無法忽視。 草案要求電信業務經營者規範真實主叫號碼傳送和電信線路出租，對改號電話進行封堵攔截、策源核查。 建立電信網路詐騙反制技術措施，統籌推進跨行業、企業統一監測系統建設，為利用大數據反詐提供制度支援。

陳偉才認為，中期的反詐工作非常需要技術的支持，詐騙分子通過改號電話行騙，運營商要對此進行騷擾攔截和技術手段的甄別。

“我們和運營商簽訂了服務協議，他們就要為號碼的真實性負責。” 陳偉才介紹，此次草案中明確，若電信使用者因此被電信詐騙，可以對運營商進行民事訴訟。

此外，朱巍認為，多部門聯動應對電信網路詐騙是此次草案的要點。 在被詐騙后，銀行部門可以利用技術手段甄別用戶帳號是否異常，可以使用凍結期等手段來規避詐騙的實際損失。

尹良君同樣認為，根據過往經驗，為了説明受害人及時追回資金，建立的涉案資金緊急止付、快速凍結和資金返還制度，曾在過往反電信網路詐騙中發揮了重要作用。 未來以法律的形式將好的經驗和制度固定下來，將大大提高反電信詐騙的工作法治化水準。

北京市楷匯律師事務所律師、前員警潘利勇總結補充，與傳統、普通的犯罪相比，電信網路詐騙是非接觸式的，不存在傳統意義上的犯罪現場，證據獲取、固定本來就很難。 再加上銀行監控錄像、IP位址等電子數據證據保存時間短，證據很容易滅失，導致指控犯罪不力。

此外，大的電信網路詐騙犯罪集團往往是跨境作案，主犯隱匿在境外，遙控指揮他人實施犯罪。 一旦案發，主犯非常容易抽身，不久繼續作案，且其一旦得手，被騙資金會被迅速分散轉移，分別轉入多張銀行卡，然後由分佈在全國各地的”車手”取現。

河南大河網此前報導，2015年1至10月，河南全省已報案立案虛假信息詐騙犯罪案件40955起，涉案金額達4億元，相當於16000人一年的收入被騙走。

2015年12月1日，在河南省打擊虛假信息詐騙新型違法犯罪工作聯席會議第一次會議上，當時的河南省副省長、公安廳長許甘露介紹，與此前的電話、簡訊詐騙不同，現在的網上轉帳、境外提現，款項的流轉、提現的速度之快，已經使傳統的凍結手段完全失靈失效。

許甘露介紹，鄭州發生一起涉案金額達3866萬的詐騙案，因為制度上的障礙，犯罪分子用一天時間把這些贓款大部分取走。

他認為，在打擊虛假信息詐騙方面，存在聯動機制和制度上的障礙。 線民轉帳不限次數和境外網上分解資金的限制，導致贓款能在數分鐘內被迅速轉移至境外。

陳偉才曾就職於廣州市公安局，任職期間研究了很多典型案件。 他發現，涉案金額3688萬元的鄭州特大詐騙案中，先是從一個帳戶轉到六七個帳戶，接下來轉到兩三百個帳戶，最終轉到了三千八百多個帳戶，因為錢款最終要在臺灣取現，而臺灣的帳戶每戶每天只能取一萬元。

“我當時就提出這些大額詐騙的轉帳是有規律的。” 陳偉才介紹，此次草案中明確，銀行機構監測識別到異常帳戶的可疑交易，銀行業金融機構、非銀行支付機構應當根據風險情況，採取核實交易情況、延時支付結算、重新核驗身份，限制或者終止有關業務等必要的防範措施。

拆解各環節，明確各部門權責

“2008年開始中國的電信詐騙就開始比較多了，十餘年的時間積累了很多問題。” 朱巍解讀，草案中的”從小切口入手，對關鍵環節、主要制度作出規定”是站在更高的位置考慮，如何平衡已有的法律法規和整個反詐體系中的各主管部門的權責問題，需要立法技術設計且設置高超，”主管部門其實都沒哪個專家能說得清楚，因為每個環節的主管部門都不一樣。 ”

潘利勇分析，專門針對某一特定類型的犯罪制定法律的情況並不多見，足見此次打擊電信網路詐騙犯罪的決心和力度。 法律的出臺會進一步明確各環節主管部門的責任，壓縮電信詐騙的空間。

此外潘利勇認為，首先，除了政府相關部門外，也應鼓勵、支援互聯網企業等社會力量的技術支援，最大程度調動資源、技術，才能大大提高反電信網路詐騙的技術手段;其次，詐騙打擊一環很難達到理想效果，應對電信詐騙的上下游環節協同治理，提高打擊的針對性、完善基礎管理制度、打擊非法產業，提高犯罪成本;最後，若仍然被騙， 就是警方和犯罪分子的時間賽跑，需要佔據制度、技術優勢，將緊急止付、快速凍結等正式制度化，挽回被告人的經濟損失。

“以往公安機關需要和有關銀行溝通協商，對涉騙資金止付，因為原來缺乏法律依據。” 潘利勇稱，以往若司法機關沒有成功追贓挽損，電信網路詐騙受害人往往是自擔損失。 即使電信服務部門、網路服務提供者存在重大過錯的情況下，想起訴這些單位承擔賠償責任也幾乎是不可能的。

陳偉才介紹，此前，若被騙后錢沒有被詐騙分子轉走，被騙使用者仍無法拿回錢款。 因為帳戶是犯罪分子通過買賣別人的銀行卡來進行轉帳的，銀行卡的卡主不是真實的詐騙者。 由於最終沒有破案，沒有抓獲犯罪分子，所以銀行不予返還被詐騙資金，”銀行說法是我們必須要憑法院的判決書來判斷錢究竟給誰。 然後錢就被永遠凍結在銀行里。 ”

陳偉才透露，通過多年的推動，近年來中國人民銀行和銀監會曾共同出台相關政策並開始給予返還錢款，但這只是作為部門規章。 而現在提升到了法律層面，按照草案，公安部將會同有關部門建立完善電信網路詐騙涉案資金緊急止付、快速凍結和資金返還制度。 明確有關條件、程式和救濟措施，未來緊急止付、快速凍結資金返還將由公安機關決定。

“以前公安機關決定不了，現在只要公安機關能確定是詐騙，銀行、金融機構應該予以配合，錢就要退還給被害人。” 陳偉才說，反電信網路詐騙從落地難到現在明確各環節權責，立法只是邁出了重要一步。 電信網路詐騙的手段翻新速度非常快，對於反詐，還要不斷完善、更新。