近日，國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。國務院反壟斷委員會辦公室負責同志就《指南》接受了記者採訪。

問題1：請介紹制定出台《指南》的背景？

答：近年來，我國平台經濟迅速發展，新業態、新模式層出不窮，對推動經濟高質量發展、滿足人民日益增長的美好生活需要發揮了重要作用。但與此同時，關於平台經濟領域經營者要求商家“二選一”、“大數據殺熟”、未依法申報實施經營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權益，不利於充分激發全社會創新創造活力、促進平台經濟創新發展、構築經濟社會發展新優勢和新動能。近期召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經濟工作中的八項重點任務之一，要求健全數字規則，完善平台企業壟斷認定等方面的法律規範，加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷行為。

我國《反壟斷法》的基本製度、規制原則和分析框架適用於平台經濟領域經營者，但由於平台經濟商業模式和競爭生態復雜、涉及範圍廣、專業性強，需要在與現行法律、法規、規章和指南做好銜接的基礎上，結合平台經濟的發展狀況、經營特點和運行規律，進一步明確平台經濟領域反壟斷執法原則，有針對性地細化分析思路，為平台經濟領域經營者依法合規經營提供更加明確的指引，增強執法針對性，提升監管科學性，保護市場公平競爭和消費者利益。為此，國務院反壟斷委員會根據《反壟斷法》等有關規定，立足我國國情和執法實踐，充分借鑒國外成熟經驗，廣泛聽取平台經營者、平台內經營者等市場主體和專家學者的意見建議，出台了《指南》，著力構建符合我國經濟社會發展階段和平台經濟發展特點的反壟斷監管規則，促進平台經濟規範有序創新健康發展。

問題2：請問反壟斷執法機構對平台經濟領域開展反壟斷監管堅持什麼原則？

答：《反壟斷法》適用於所有行業，對各類市場主體一視同仁、平等對待，平台經濟領域也不例外。近年來，隨著平台經濟的發展，平台經濟領域出現了“大數據殺熟”、限定交易、拒絕交易等涉嫌壟斷行為，平台經濟領域“強者愈強”的馬太效應不斷加劇。從全球情況來看，各國反壟斷執法機構高度關注平台經濟發展，紛紛採取措施加強對平台經濟領域特別是超大型互聯網平台企業的反壟斷監管。為了營造有利於創新的公平競爭市場環境，更好促進平台經濟創新發展，反壟斷執法機構堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全面落實《指南》的各項要求，堅持嚴格規範公正文明執法，切實按照以下原則加強平台經濟領域反壟斷監管：

（一）保護市場公平競爭。堅持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預防和製止壟斷行為,完善平台企業壟斷認定的法律規範，保護平台經濟領域公平競爭，防止資本無序擴張，支持平台企業創新發展，增強國際競爭力。

（二）依法科學高效監管。《反壟斷法》及有關配套法規、規章、指南確定的基本製度、規制原則和分析框架適用於平台經濟領域所有市場主體。反壟斷執法機構將根據平台經濟的發展狀況、發展規律和自身特點，結合案件具體情況，強化競爭分析和法律論證，不斷加強和改進反壟斷監管，增強反壟斷執法的針對性和科學性。

（三）激發創新創造活力。營造競爭有序開放包容髮展環境，降低市場進入壁壘，引導和激勵平台經營者將更多資源用於技術革新、質量改進、服務提升和模式創新，防止和製止排除、限制競爭行為抑制平台經濟創新發展和經濟活力，有效激發全社會創新創造動力，構築經濟社會發展新優勢和新動能。

（四）維護各方合法利益。平台經濟發展涉及多方主體。反壟斷監管在保護平台經濟領域公平競爭，充分發揮平台經濟推動資源配置優化、技術進步、效率提升的同時，著力維護平台內經營者、消費者和從業人員等各方主體的合法權益，加強反壟斷執法與行業監管統籌協調，使全社會共享平台技術進步和經濟發展成果，實現平台經濟整體生態和諧共生和健康發展。

問題3：平台經濟領域的壟斷協議行為與傳統產業相比具有哪些特點？《指南》對此作出哪些有針對性規定？

答：與傳統產業領域相比，平台經濟領域的壟斷協議行為呈現一些新的特點。一是行為更具隱蔽性。數據、算法、平台規則等的運用使發現和判定壟斷協議更加困難。數據、算法、平台規則等可能幫助經營者迅速、高頻的交換價格等敏感信息，並及時監督共謀者履約情況，且算法等取代了電話、會議、郵件等傳統溝通方式，可能通過數字信號的傳輸即實現交換特定敏感信息，增加執法機構發現及調查取證的難度。

二是更易於達成軸輻協議。平台經營者組織雙邊或多邊群體進行交互和匹配，承擔市場組織者的角色，對價格機制、交易機制、競爭規則等進行設置和乾預。以平台經營者為軸心，平台內經營者為輻條，借助算法等技術工具達成和實施壟斷協議的行為更加容易實施。

三是平台經營者可能對平台內經營者與其他競爭性平台的交易條件提出要求。比如，平台經營者要求平台內經營者在價格、數量等方面向其提供等於或優於其他競爭性平台交易條件的行為較為常見。需要指出的是，在現行《反壟斷法》下，上述行為可能構成壟斷協議，也可能構成濫用市場支配地位壟斷行為，要結合個案具體分析。

針對平台經濟領域壟斷協議行為上述特點，《指南》作出相應規定，為平台經濟領域經營者提供更加明確的指引。如《指南》第六條規定，具有競爭關係的平台經濟領域經營者可能達成的橫向壟斷協議，具有利用數據、算法、平台規則等實現協調一致行為等表現形式。

問題4：《指南》對平台經濟領域協同行為的認定上有哪些新規定？

答：壟斷協議是指經營者排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為。其中，其他協同行為是指經營者之間雖未明確訂立協議或者決定，但實質上存在協調一致的行為。從總體框架上看，平台經濟領域壟斷協議形式與傳統產業無實質差別，在判斷總體適用原則上也具有一致性。但需要特別明確的是，平台經濟領域的協同行為可能通過數據、算法、平台規則或者其他與平台經濟密切相關方式來實現。

鑑於平台經濟的複雜性，認定平台經濟領域協同行為可以通過直接證據判定。如果直接證據較難獲取，可以根據《禁止壟斷協議暫行規定》第六條規定，按照邏輯一致的間接證據，認定經營者對相關信息的知悉狀況，判定經營者之間是否存在協同行為。同時，有關經營者基於獨立意思表示所作出的價格跟隨等平行行為，或者經營者可以提供相反證據證明其不存在協同行為的，不應當被認定為協同行為。

問題5：與傳統行業相比，認定平台經濟領域經營者俱有市場支配地位有哪些特殊性，需要重點考慮哪些因素？

答：《反壟斷法》規定的認定經營者俱有市場支配地位的分析框架適用於包括平台經濟領域經營者在內的所有市場主體。《指南》依據《反壟斷法》，結合平台經濟的特點，進一步細化認定平台經濟領域經營者俱有市場支配地位的考慮因素。

一是關於市場份額以及相關市場競爭狀況。計算經營者市場份額的傳統指標包括銷售金額、銷售數量等。考慮平台經濟的特殊性，《指南》明確了計算平台經濟領域經營者市場份額可以考慮交易金額、交易數量、活躍用戶數、點擊量、使用時長等指標。鑑於平台經濟的動態競爭特點，《指南》同時明確要考慮該市場份額持續的時間。關於分析平台相關市場的競爭狀況，《指南》明確了市場發展狀況、現有競爭者數量和市場份額、平台競爭特點、平台差異程度、規模經濟、潛在競爭者情況、創新和技術變化等因素。

二是關於控制市場的能力。《指南》結合平台經濟的特點，明確了分析控制市場的能力，可以考慮該經營者控制上下游市場或者其他關聯市場的能力，阻礙、影響其他經營者進入相關市場的能力，相關平台經營模式、網絡效應，以及影響或者決定價格、流量或者其他交易條件的能力等。

三是關於財力和技術條件。對於平台經濟領域經營者財力和技術條件的考慮因素，《指南》明確了包括資產規模、盈利能力、融資能力、技術創新和應用能力、擁有的知識產權，以及該財力和技術條件能夠以何種程度促進該經營者業務擴張或者鞏固、維持市場地位等傳統因素，也包括該經營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關數據的能力等需要特殊考慮的因素。

四是關於依賴程度。根據平台經濟的特點，《指南》明確了分析其他經營者對平台經濟領域經營者的依賴程度，可以考慮其他經營者與該平台經濟領域經營者的交易關係、交易量、交易持續時間，鎖定效應、用戶黏性，以及其他經營者轉向其他平台的可能性及轉換成本等。

五是進入相關市場的難易程度。影響平台經濟領域市場進入難易程度的考慮因素有別於傳統行業。《指南》細化規定了相關考慮因素，包括市場准入、平台規模效應、資金投入規模、技術壁壘、用戶多棲性、用戶轉換成本、數據獲取的難易程度、用戶習慣等。

需要說明的是，《指南》對認定平台經濟領域經營者俱有市場支配地位明確了具體考慮的因素，還需在執法實踐中結合個案情況對相關因素進行具體分析。

問題6：對於社會各方面反映較多的“二選一”、“大數據殺熟”等問題，《指南》做了哪些規定？

答：《指南》充分立足執法實踐，積極回應社會關切，針對近年來社會各方面反映較多的“二選一”、“大數據殺熟”等問題作出專門規定，明確了相關行為是否構成壟斷行為的判斷標準。

一是明確“二選一”可能構成濫用市場支配地位限定交易行為。“二選一”是社會公眾對平台經營者要求平台內經營者不得在其他競爭性平台經營等不合理限制行為的概括性說法。《反壟斷法》禁止經營者濫用市場支配地位，沒有正當理由限定交易相對人只能與其進行交易或只能與其指定的經營者進行交易。因此，《反壟斷法》規制“二選一”行為的前提是實施該行為的經營者俱有市場支配地位。《指南》明確了構成限定交易行為可以考慮的因素，其中包括平台經營者要求平台內經營者在競爭性平台間進行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。同時，《指南》從懲罰性措施和激勵性措施兩個角度，進一步細化了判斷“二選一”等行為是否構成限定交易的標準：平台經營者通過屏蔽店鋪、搜索降權、流量限制、技術障礙、扣取保證金等懲罰性措施實施的限制，因對市場競爭和消費者利益產生直接損害，一般可以認定構成限定交易行為；平台經營者通過補貼、折扣、優惠、流量資源支持等激勵性方式實施的限制，如果有證據證明對市場競爭產生明顯的排除、限制影響，也可能被認定構成限定交易行為。

二是明確“大數據殺熟”可能構成濫用市場支配地位差別待遇行為。“大數據殺熟”是社會公眾對互聯網平台利用大數據和算法對用戶進行“畫像”分析，從而收取不同價格等行為的概括性說法。《反壟斷法》禁止經營者濫用市場支配地位，無正當理由對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇。《指南》明確了構成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平台經濟領域經營者基於大數據和算法，根據交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習慣等，實行差異性交易價格或者其他交易條件。關於認定交易相對人是否“條件相同”，《指南》特別規定，平台在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個體偏好、消費習慣等方面存在的差異不影響認定交易相對人條件相同。實踐中，如果平台經濟領域經營者俱有市場支配地位，對不同的消費者實施不同的交易價格等交易條件，可能構成差別待遇行為。

問題7：構成濫用市場支配地位行為的一個重要條件是實施相關行為“沒有正當理由”，《指南》對此作了哪些具體規定？

答：根據《反壟斷法》第十七條規定，《指南》針對平台經濟的特點，列舉了平台經濟領域經營者實施低於成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時可能存在的正當理由。有關經營者實施了上述行為，並不必然構成濫用市場支配地位行為，如果實施上述行為具有正當理由則不構成違法。

根據不同類型行為的特點，《指南》有針對性列舉了“可能具有正當理由”的情形。如《指南》規定了低於成本銷售的正當理由，包括在合理期限內為吸引新用戶、開展促銷活動等商業實踐中的常見情形；關於拒絕交易，《指南》明確了不可抗力、影響交易安全以及交易相對人明確表示或者實際不遵守公平合理無歧視的平台規則等可能構成正當理由；關於限定交易，《指南》明確可能的正當理由包括為保護交易相對人和消費者利益、為保護知識產權、商業機密或者數據安全所必須以及為維護合理的經營模式所必須等；關於搭售或者附加不合理交易條件及差別待遇，《指南》指出符合正當的行業慣例和交易習慣可能構成正當理由。考慮到商業行為的複雜性，除明示列舉外，《指南》還規定了“能夠證明行為具有正當性的其他理由”這一兜底條款，對可能存在的正當理由作了開放式規定。實踐中，如果經營者能夠證明實施相關行為具有正當理由，則不認定其構成濫用市場支配地位行為。

《指南》列舉的“正當理由”充分考慮了商業實踐中平台經濟領域經營者行為可能具有的商業合理性，旨在保護經營者正常商業行為，給予經營者更明確的行為指引。在執法實踐中，相關“正當理由”應當由經營者提出並提供證據予以證明。

問題8：判斷平台領域經營者集中是否需要申報，有什麼需要特別注意的問題？

答：平台經濟領域的經營者集中與其他領域的經營者集中適用同樣的申報要求，即構成經營者集中且達到申報標準的，應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。需要注意的是，國家市場監督管理總局此前已多次強調，涉及協議控制的經營者集中也屬於經營者集中審查的範圍，《指南》對此再次予以明確。

另一個需要注意的問題是如何計算參與集中經營者的營業額。與其他領域經營者集中相同，平台經濟領域經營者的營業額包括銷售商品和提供服務所獲得的收入。同時考慮到平台經濟的特殊性，《指南》還明確規定根據行業慣例、收費方式、商業模式、平台經營者的作用等不同，營業額的計算可能有所區別。對於僅提供信息匹配、收取佣金等服務費的平台經營者，可以按照平台所收取的服務費及平台其他收入計算營業額；平台經營者俱體參與平台一側市場競爭或者發揮主導作用的，還可以計算平台所涉交易金額。總體上，《指南》對經營者集中申報標準作出了更加明確的解釋，有利於平台經濟領域經營者判斷相關集中行為是否需要申報，進一步降低經營者違法實施集中的法律風險。

問題9：請問國務院反壟斷執法機構在何種情況下會對未達到申報標準的經營者集中進行主動調查？

答：根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。作出該項規定的主要原因是，我國採用營業額作為申報標準，一些經營者因商業模式、前期投入、發展階段等因素導致營業額不高，但其參與的經營者集中對市場競爭可能產生較大影響，需要國務院反壟斷執法機構進行審查，防止排除、限制相關市場競爭。平台經濟領域的經營者集中，由於新業態、新模式的特點，或者涉及初創企業、新興平台等，可能更容易出現此種情況。

根據上述規定，國務院反壟斷執法機構在“按照規定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，將對此類經營者集中依法調查。《經營者集中審查暫行規定》進一步明確了“依照本規定收集事實和證據，並進行調查”，增強了上述規定的可操作性。同時，《指南》根據實踐經驗和理論研究成果，對國務院反壟斷執法機構重點關注的平台經濟領域經營者集中類型作出了指引，包括參與集中的一方經營者為初創企業或者新興平台、參與集中的經營者因採取免費或者低價模式導致營業額較低、相關市場集中度較高、參與競爭者數量較少等。上述類型的平台經濟領域經營者集中，雖未達到申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構將依法調查處理。

此外，考慮到平台經濟領域經營者集中的複雜性，《指南》明確經營者可以就未達到申報標準的經營者集中主動向國務院反壟斷執法機構申報，避免相關法律風險。

問題10：國務院反壟斷執法機構審查平台經濟領域經營者集中，主要考慮哪些因素？

答：審查平台經濟領域經營者集中與審查其他領域的經營者集中都是依據《反壟斷法》第二十七條，需要考慮參與集中經營者的市場份額及市場控制力、相關市場的市場集中度以及集中對市場進入、技術進步、消費者、其他有關經營者、國民經濟發展的影響等因素。《經營者集中審查暫行規定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進行了逐項細化，也同樣適用於平台經濟領域經營者集中。考慮到平台經濟的特點，《指南》還列舉了以下情況作為考量的特殊因素，為經營者依法合規經營提供更加明確的指引。

一是計算傳統行業經營者的市場份額，通常可以採取銷售額、銷售量、產量、產能、中標項目數等指標，而計算平台經濟領域經營者的市場份額，可能需要採用交易金額、交易數量、活躍用戶數、點擊量、使用時長或者其他指標，並對經營者在較長一段時間內的市場份額動態變化趨勢進行評估。

二是評估平台經濟領域經營者對市場的控制力，可能需要考慮經營者是否對關鍵性、稀缺性資源擁有獨占權利以及該獨占權利持續時間，平台用戶黏性、多棲性，經營者掌握和處理數據的能力，對數據接口的控制能力，向其他市場滲透或者擴展的能力，經營者的盈利能力及利潤率水平，技術創新的頻率和速度、商品的生命週期、是否存在或者可能出現顛覆性創新等因素。

三是評估平台經濟領域經營者集中對市場進入的影響，可能需要考慮市場准入、經營者獲取技術、知識產權、數據、渠道、用戶等必要資源和必需設施的難度，進入相關市場需要的資金投入規模，用戶在費用、數據遷移、談判、學習、搜索等各方面的轉換成本。

四是評估平台經濟領域經營者集中對技術進步的影響，可能需要考慮對初創企業、新興平台的收購是否會影響創新等因素。

五是評估平台經濟領域經營者集中對消費者的影響，可能需要特別關注集中後經營者是否有能力和動機區別對待不同消費者群體、不恰當使用消費者數據等，從而損害消費者利益。

此外，《指南》還明確評估平台經濟領域經營者集中的競爭影響，還可能需要綜合考慮平台的雙邊或者多邊業務，以及經營者從事的其他業務，並對直接和間接網絡外部性進行評估。

問題11：《指南》專章對依法制止濫用行政權力排除、限制競爭行為作出規定，請問主要考慮是什麼？

答：濫用行政權力排除、限制競爭行為，實質上是行政主體不當或者過度干預市場競爭，沒有正確處理政府和市場的關係。由於這種行為具有一定的行政強制性，通常會嚴重損害市場公平競爭和消費者合法權益，不利於形成高效規範、公平競爭的國內統一市場，不利於發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，我國《反壟斷法》在規制經營者壟斷行為的同時，也明確對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭行為作出禁止性規定。

機構改革以來，反壟斷執法機構堅持依法行政，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大濫用行政權力排除、限制競爭執法力度，依法查處濫用行政權力排除、限制競爭案件136件，推動有效市場和有為政府更好結合，堅決維護全國統一市場，為包括平台經濟領域經營者在內的各類市場主體營造公平競爭的市場環境。隨著我國平台經濟的蓬勃發展，行政機關在行使行政管理職能過程中，可能實施一些涉及平台經濟領域經營者的行為，並對市場競爭產生一定影響。為保護市場公平競爭，促進平台經濟持續健康發展，有必要及時總結執法經驗，在《指南》中設置規制平台經濟領域濫用行政權力排除、限制競爭行為的相關條款，既可以提高執法透明度，統一執法標準，又可以為行政主體提供重要指引，提高平台經濟領域經營者有關交易的確定性。

《指南》中涉及規制濫用行政權力排除、限制競爭行為的有關條款主要包含以下內容：

一是明確執法依據。《指南》明確指出，《反壟斷法》的基本製度、規制原則和分析框架同樣適用於平台經濟領域。行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織實施涉及平台經濟領域市場主體的行政行為時，必須嚴格遵守《反壟斷法》，不得濫用行政權力，排除、限制競爭。反壟斷執法機構依據《反壟斷法》等法律法規，對平台經濟領域的濫用行政權力排除、限制競爭行為進行調查，可以提出依法處理的建議。

二是細化行為表現。《反壟斷法》關於製止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定比較原則。為更好體現平台經濟領域特點，為行政主體依法行使行政管理職能提供指引，《指南》對平台經濟領域可能出現的濫用行政權力排除、限制競爭行為逐條列舉，細化了限定交易、妨礙商品自由流通、限制招投標、限制投資、強制實施壟斷行為、制定含有排除限制競爭內容的規定等違法行為的具體表現形式，有利於提高《指南》可操作性。

三是注重工作銜接。預防和製止濫用行政權力排除、限制競爭行為，應當將事前的公平競爭審查和事後的濫用行政權力排除、限制競爭執法有機結合起來。公平競爭審查要堅持全面審查，不斷提升審查質量，從源頭上預防濫用行政權力排除、限制競爭行為。濫用行政權力排除、限制競爭執法要持續加大力度，對公平競爭審查的“漏網之魚”高懸反壟斷利劍，堅決維護全國統一大市場。為此，《指南》專門設置了公平競爭審查條款，以實現兩者有機結合，形成工作合力，切實維護平台經濟領域公平競爭的市場環境。

問題12：如果平台經濟領域經營者因為政府部門濫用行政權力排除、限制競爭而實施壟斷行為，是否應當承擔相應的法律責任？

答：如果行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在平台經濟領域濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為，行政主體首先要承擔相應法律責任，相關平台經濟領域經營者也需要承當相應的法律責任。具體包括：

一是依據《反壟斷法》第五十一條，如果行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在平台經濟領域濫用行政權力，實施排除、限制競爭的行為，應當承擔相應的法律責任，即由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。

二是依據《禁止壟斷協議暫行規定》第三十二條第四款“經營者因行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力而達成壟斷協議的，按照前款規定處理。經營者能夠證明其達成壟斷協議是被動遵守行政命令所導致的，可以依法從輕或減輕處罰”和《禁止濫用市場地位行為暫行規定》第三十七條第三款“經營者因行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力而濫用市場支配地位的，按照前款規定處理。經營者能夠證明其從事的濫用市場支配地位行為是被動遵守行政命令所導致的，可以依法從輕或減輕處罰”的規定，平台經濟領域經營者如果實施了壟斷行為，不能因為行政性壟斷行為的存在而自然免除其相應的法律責任，但經營者能夠證明其從事的壟斷行為是被動遵守行政命令所導致的，可以依法從輕或減輕處罰。

因此，平台經濟領域經營者在參與行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織實施的涉及平台經濟領域市場主體的行政行為時，應當及時評估相應的法律風險，依法依規生產經營，避免實施違反《反壟斷法》的行為。