從政企合作到技術“黑箱” 健康碼何去何從?
從2月11日浙江省杭州市率先推出、到全國200多座城市普遍快速採用,健康碼這樣一個小小的二維碼,既高效促進了疫情防控和復工復產,也引發了人們的廣泛關注。隨著疫情防控進入常態化,健康碼的去留和變化也成為人們關心的重要問題。
原標題馬亮:從政企合作到技術“黑箱”,健康碼何去何從?
作者馬亮(中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授)
5月8日,國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控機製印發《關於做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》(國發明電〔2020〕14號),提出:發揮大數據作用,依托全國一體化政務服務平台,全面推動各地落實“健康碼”互通互認“一碼通行”,及時將核酸和血清抗體檢測結果、重點人員等信息共享到“健康碼”數據庫,推進人員安全有序流動。
6月29日,國家衛生健康委辦公廳印發《關於做好信息化支撐常態化疫情防控工作的通知》(國衛辦規劃函〔2020〕506號),提出要完善健康通行碼政策標準,推動人員安全有序流動。《通知》指出要優化防疫健康服務,加快信息共享和查詢服務的全國一體化,完善健康通行碼“一碼通行”,實現疫情防控相關信息在健康通行碼統一管理,推進多“碼”融合,減輕群眾掃碼負擔。
疫情防控中的公共信息治理問題至關重要,而在新冠肺炎疫情防控和復工復產中,健康碼發揮了至關重要的作用。一個小小的健康碼,為什麼可以產生如此大的作用,以及意想不到的影響?對此,需要研究健康碼是如何取得成功的,以及健康碼為何可以獲得如此廣泛的應用。在疫情常態化的情況下,健康碼也將常態化使用,甚至在疫後也會用於多種用途。為此需要考慮如何將健康碼的創新思維和治理邏輯融入疫情防控之中,使其發揮更加持久而廣泛的作用。
健康碼的前世今生
在疫情初期,社區防疫面臨嚴峻挑戰,手工登記和信息不暢嚴重影響了防疫效率。地方政府和互聯網企業合作,在極短的時間內就研發出了健康碼,並在疫情防控和復工復產中廣泛使用。信息治理是疫情防控的大問題,而健康碼“以小博大”,很好地解決了疫情防控面臨的信息不對稱問題。
健康碼的特徵可以概括為“快準狠”。所謂“快”,就是健康碼的研發迭代快、全國推廣快和狀態顯示快。杭州市餘杭區委託企業一天內就研發了健康碼的雛形“綠碼”,而藉助支付寶的平台優勢,健康碼不斷迭代并快速推廣,其擴散速度前所未有。所謂“準”,就是健康碼可以實時更新並因人而異,充分滿足了人員流動的各類檢查需要,使復工復產得以有序推進,也使消費提振能夠得到助推。所以“狠”,指健康碼雖然只是簡單的二維碼,但卻是事實上的身份通行證,可以說是疫情期間的“電子身份證”。
一個小小的健康碼,為什麼可以產生如此大的作用,以及意想不到的影響?健康碼收集了精準到空間、時間和個人的三維數據,比如每個人的活動軌跡、時間軌跡、健康風險等,這使其可以更加精準到位地研判並服務於疫情防控。健康碼實現紅黃綠的三色結果顯示,通過高度簡約和濃縮的信息來進行核驗,大大降低了使用門檻,有利於在人群中推廣普及。健康碼的“深入”和“淺出”,使其將復雜的數據轉化為簡練的信息,很好地滿足了人們對信息的需求。
健康碼是典型的公私合作,並體現了政府與社會資本合作(PPP)的特點。健康碼的開發與推廣離不開互聯網巨頭、中小科技企業和政府部門的通力合作,而這背後是中國業已建立的數字生態系統的有力支撐。
在密切接觸者追踪方面,一些國家和企業開發的各類APP收效甚微,這同信息基礎設施的支撐力度有關,也同政府能否贏得民眾信任不無關係。相對來說,健康碼使中國獨步全球,在疫情防控方面發揮了不容忽視的作用。一個值得關注的問題是,為什麼只有(或只能)中國使用健康碼?
國家治理需要技術支撐,而技術創新則服務於國家治理。健康碼在疫情期間的應用,反映了國家治理的技術創新需要同時具備危機管理的治理能力與治理合法性,二者缺一不可。一方面,要有足夠強大的信息基礎設施,才能開發和使用健康碼。另一方面,要有國家治理制度和社會群眾基礎的有力支撐,才能推廣和普及健康碼。中國在治理能力和治理合法性兩個維度上都具備了充分條件,這使健康碼可以呼之欲出並應運而生。
健康碼的技術“黑箱”
健康碼將多源、多維的複雜數據實時轉化為三色結果,但是從數據到信息的轉化過程卻仍然是一個“黑箱”。目前各地區的數據來源、判別標準不盡相同,這使一個人的真實狀態與健康碼的顯示狀態可能隨時隨地而不同,並導致真假難辨的風險。
如圖所示,在絕大多數情況下,一個人的真實狀態和健康碼的顯示狀態是一致的,健康碼也是有效的。但是,健康碼也會出現錯誤,儘管這種可能性會隨著技術進步而越來越小。如果從統計學的角度而言,健康碼可能會犯兩種錯誤。一類錯誤指健康碼將健康人誤判為“紅碼”,即棄真或假陽性。二類錯誤指健康碼將有風險的人誤判為“綠碼”,此時是存偽或假陰性。這兩類錯誤之間通常存在競爭關係,降低一類錯誤則會增加犯二類錯誤的風險,反之亦然。
假陽性與假陰性,哪個問題更嚴重?從疫情防控而言,假陰性更加值得警惕;從復工復產和常態化防疫來看,假陽性則更為關鍵,因為它會影響人口流動自由。假陽性之所以會出現,往往是因為疫情防控是屬地管理,一些地區過度反應而使健康人受到了過度管控,使原本可以自由流動的人口寸步難行。相對來說,假陰性則潛藏值得警惕的防控風險,因為哪怕是對一個有傳染風險的人的誤判,都可能會使防疫功虧一簣。
在健康碼可能誤判的情況下,我們在多大程度上可以相信健康碼?綠碼真的就可信嗎?如何識別和最小化假陰性?如何對假陽性進行救濟?總體來說,健康碼的精準性是可靠的,但是這些問題都有待於在數據來源、判定規則與信息使用方面進一步規範化和標準化,使健康碼的精準識別功能更強。國家衛健委在《通知》中也指,要加強制度和標準建設,完善健康通行碼“綠碼”判定標準、“紅碼”退出機制,提高健康通行碼的準確性。
健康碼的誤判隱憂
健康碼的未來與未來的健康碼
疫情防控的常態化,意味著健康碼的常態化使用。但是,在疫情防控常態化和疫後,健康碼向何處去?健康碼是一項臨時措施,還是需要長期化?無論是疫情常態化還是疫後,健康碼的未來都涉及其常態化使用的方式。
健康碼是一把“雙刃劍”,體現了新興科技的兩面性。得益於健康碼的快速普及和廣泛認同,我們也到了無碼寸步難行的地步。一定意義上健康碼“綁架”了我們所有人,使我們在疫情期間“見碼如見人”,而政府和企業則“認碼不認人”。
歸根結底,健康碼觸及的是風險社會的身份識別與信任問題,這使一些地方政府在健康碼的信息採集方面面臨兩難。比如,如果害怕過度採集數據而不進行人臉識別,那麼可能誘發健康碼造假。但是,如果進行人臉識別等功能嵌入,則可能會引起民眾不必要的擔憂。
鑑於健康碼的強大威力,一些地區在探索將健康碼的單一功能拓展到多功能應用。比如杭州市提出漸變色的健康碼,將各類健康信息匯聚到健康碼上,由此引發人們的隱憂。再如一些地區期望健康碼能夠全覆蓋,並在健康碼上疊加更多的身份信息,實現“碼上加碼”。
值得注意的是,防疫常態化不是讓健康碼能夠顯示更加豐富的信息。如果健康碼反映人們的細微健康狀況變化,可能會引起民眾的反感。因此,在肯定健康碼的同時要避免以“碼”領政,避免健康碼因為信息過載而面臨難以承受之重。
目前健康碼實現了各地的省內統一與跨省互認,但是仍然還未實現全國一張碼。這使人們在跨地區流動時需要申請多張“碼”,而其背後的數據來源和研判標準也不盡相同。杭州市編制了健康碼服務指南,推動健康碼的地方標準,而如果實現健康碼的全國標準化和真正的一碼通行,甚至將中國標準輸出到其他國家和地區,同樣是值得關注的問題。
假如沒有健康碼,疫情防控如何做?健康碼的啟示在於,我們要加強數字治理的平戰結合,使信息基礎設施可以在危機來臨時敏捷響應。時至今日,一些部門和社區仍然採取紙質出入證、手寫登記等傳統做法,這使其同人臉識別、健康碼等先進做法形成鮮明對比。如何推動疫情防控的“雙軌制”向“單軌制”的科技戰疫全面轉型,是未來發展和應用健康碼的關鍵課題。這背後的問題不完全是技術問題,而更多的是政府管理者的思維和理念問題。
值得注意的是,下一個健康碼級的治理技術創新會是什麼?在哪裡會出現?健康碼之所以能夠取得成功,就在於它將在常態下無法打通的數據庫打通了,因為只有在非常態的緊急情勢下為了疫情防控才能打通這些數據庫。健康碼首次實現了跨庫數據實時交換,而一些過去難以打通的部門數據因為疫情防控需要而得以打通。
鑑於健康碼所取得的成功,我們不應因為疫情結束而浪費了健康碼打通的數據和路徑,而應在健康碼的創新模式上做文章。換句話說,不是要在健康碼本身做文章,而是基於健康碼所打通的數據庫和蹚出的創新路徑,進一步推動其他治理創新。比如,可以藉鑑健康碼的創新模式,進一步加快其他跨庫數據共享和業務協同,在技術層面進一步推動國家治理體系和治理能力現代化。