在《反壟斷法》頒布的第十一年，中國反壟斷執法機構在實現“三合一”整合的第二年，終於逐步迎來了法律修訂的重要節點。9月1日，三部《反壟斷法》的配套規章正式落地，即《禁止壟斷協議暫行規定》、《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》、《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》（下稱“三個暫行規定”），其意義在於，這統一了之前幾家執法部門、中央、地方在這三個重要反壟斷領域執法尺度不一的問題。

其實，早在今年1月，國家市場監督管理總局公佈上述三個暫行規定的徵求意見稿時，均未見“暫行”二字，而當它們在6月26日正式出台時，文件名稱中卻都加上了“暫行”二字，這其中有何玄機？

多位接近立法的人士對第一財經記者獨家透露，目前《反壟斷法》的修訂研究已經進行了至少三輪，計劃是爭取年底完成修訂建議草案，提交司法部。其中一位人士稱，此次實施的三部《反壟斷法》的配套規章中加上“暫行”兩字，是要為即將在年底出台的《反壟斷法》修訂草案做好過渡準備。制定三個暫行規定，主要是回應社會期待和執法發展。如果樂觀預計，接下來將出台的《關於知識產權領域的反壟斷指南》等4部指南，也會在年底修訂草案出台之前公佈。

一位接近全國人大的人士對第一財經記者說，如果《反壟斷法》修訂草案今年末能順利提交到司法部，接下來的流程包括司法部牽頭修改、提請國務院常務會議、國務院提請全國人大審議等，順利的話，將在一年內完成。

國家市場監督管理總局副局長、國務院反壟斷委員會秘書長甘霖去年11月在國新辦發布會上透露，十三屆全國人大常委會已經將《反壟斷法》的修訂列入了立法計劃，在進行之中。而市場監督管理總局的專家諮詢組已經形成了一個修訂的研究報告以及修訂草案。今年以來，市場監管部門多位負責人也在不同場合強調，將抓緊《反壟斷法》修訂。

三部配套規章統一執法標準

中國《反壟斷法》所涉的四種壟斷行為包括“壟斷協議”、“濫用市場支配地位”、“濫用行政權力排除、限制競爭”、“經營者集中”。

本次出台的三個暫行規定，除了未涵蓋“經營者集中”，對其他三個行為均給出了詳細的規定。明確之後將解決如何執法的問題。

一位熟悉規定的人士對第一財經記者解釋說，在機構改革之前，對這三個行為的監管，分散在國家發改委和國家工商總局。在製定過程中，市場監督管理總局反壟斷局牽頭組織資源、專家等，逐一融合修訂之前不一致的地方。該人士表示，每個條款都有特殊性。但除了去掉重複條款，這實際是一個之前執法態度和立場取捨的問題。

他舉例說，以寬大製度為例，2015年12月，國家發展改革委在對8家滾裝貨物國際海運企業串通投標行為被處罰款4.07億元的案例中，依照《反壟斷法》第四十六條關於寬大製度的規定，明確了減免的梯度，最後的“暫行條例”較充分吸收了該案件的執法經驗。

此前，由於商務部負責的經營者集中審查業務相對獨立，規章也已經完善，因此本次並未涉出台及相關的配套規章。

據悉，目前，市場監管總局反壟斷局共設立11個處。其中4個處都是涉及經營者集中審查相關業務。這在國際上也是業務量最密集的反壟斷執法業務。

一位參加了規章草案修改討論的國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員對第一財經記者說，加上“暫行”，也因為是新總局第一批規章，今後可以根據情況變化及時進行修改。

前述接近法律修訂人士稱，如果情況樂觀，除了暫行規定，還有涉及知識產權、汽車反壟斷、寬大製度適用、經營者承諾等反壟斷領域的指南也將在今年年底法律修訂前出台。“指南並不具有約束性和強制力，更像說明書，最能體現反壟斷法的特點。”

此前，由國務院反壟斷委員會統一出台的指南，僅有2009年5月發布的《國務院反壟斷委員會關於相關市場界定的指南》，指出了相關市場界定的依據、方法和考慮的主要因素等。

北京大學教授盛傑明對第一財經記者解釋說，國際上，“指南”的性質僅僅是對實施行為的指導，嚴格意義上並無強制力。在中國，《立法法》裡沒有“指南”這個詞彙。

市場監管總局反壟斷局局長吳振國在8月30日舉行的專題發布會上表示，《反壟斷法》實施以來，已經形成以《反壟斷法》為核心，1件行政法規、5件國務院反壟斷委員會指南、8件部門規章、15件規範性文件構成的較為完備的反壟斷法律體系。即將實施的3部部門規章是反壟斷法治建設的重要里程碑，為機構改革後統一反壟斷執法的程序、標準和尺度，保障《反壟斷法》有效實施和依法行政，提供了有力的製度保障。

2018年3月，國務院總理李克強提請第十三屆全國人大第一次會議審議國務院機構改革方案的議案。根據該次機構改革方案，國務院組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構，將多年來分散在商務部、發改委、工商總局的反壟斷執法機構合併，統一歸屬在其之下。與中央機構改革同步的是，地方的執法力量也逐步完成了三合一整合。

互聯網等新經濟業態納入監管

值得關注的是，目前出台的三個暫行規定，已經為未來反壟斷修訂動向提供了一些信號。

前述多位接近立法的人士稱，首當其衝的是，十年前立法時未納入監管的互聯網等新經濟領域的執法，開始有了進一步規定。這也將是未來法律修訂的重要部分。這主要體現在《禁止濫用市場支配地位暫行規定》（下稱《規定》）中。

這其中，對國際國內已經執行的案例進行了借鑒。

前述人士稱，中歐、中美均簽署了合作備忘錄，由於美歐在反壟斷領域的執法力度最大，中國與之溝通的密度非常頻繁。有時對於某個具體案例，雙方也會郵件直接溝通。“在互聯網領域，目前主要的執法案例都在歐盟，美國祇是呼聲很高，並未見實際的案例落地，因此可藉鑑的較少。”

吳振國解釋說，《規定》第十一條列舉了認定互聯網等新經濟業態經營者俱有支配地位時可以考慮的因素，包括“相關行業競爭特點、經營模式、用戶數量、網絡效應、鎖定效應、技術特性、市場創新、掌握和處理相關數據的能力及經營者在關聯市場的市場力量等因素”。《規定》充分吸納了我國司法機關有關互聯網領域訴訟案件的判決內容，也充分借鑒了其他司法轄區在互聯網領域執法的優秀經驗和成熟做法。

在技​​術細節上，他表示，考慮互聯網等新經濟業態的特殊性，為回應社會各方面期待，適應執法需要，對涉及互聯網等新經濟領域的問題作了三個方面的針對性規定：一是明確了市場份額認定的指標範圍。《規定》明確了除銷售金額、銷售數量外，還包括其他指標。二是規定了認定具有市場支配地位的特殊考慮因素。第十一條等列舉了認定互聯網等新經濟業態經營者俱有支配地位時可以考慮的因素。三是規定了以低於成本的價格銷售商品特殊情形。第十五條規定認定經營者低於成本的價格銷售商品，涉及互聯網等新經濟業態中的免費模式，應當綜合考慮經營者提供的免費商品以及相關收費商品等情況。

上海市法學會競爭法研究會秘書長丁茂中教授表示，《規定》還對知識產權涉及到的內容作了特別說明。在認定知識產權領域經營者俱有市場支配地位時，反壟斷執法機構可以考慮知識產權的替代性、下游市場對利用知識產權所提供商品的依賴程度等因素。“但新經濟的內容是否能上升到法律，現在還有很大爭論。”

中國政法大學教授、競爭法研究中心執行主任戴龍對第一財經記者介紹說，目前呼聲較高並取得共識、可能納入修訂的領域，還包括《反壟斷法》中關於未依法申報的規定，也就是對公司處以50萬人民幣上限的罰款。在很多專家看來，這個處罰力度太低，在一些大的併購案中，甚至還比不上律師費用，不足以造成反壟斷法威懾力。