6月5日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議通過《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》。草案強化工業固體廢物產生者的責任，完善排污許可製度；要求加快建立生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理系統。據悉，草案將提請全國人大常委會審議。

作者| 韓天琪卜葉

編者按

資料圖

隨後，住建部等9部門聯合發布《關於在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定自2019年起在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。

一系列政策關懷錶明，政府在全國推行垃圾分類的信心和決心。

實際上，19年前，我國就在8個城市開啟了垃圾分類收集試點。然而時至今日，垃圾分類在全國尚未普及。原因何在？阻礙垃圾分類在我國實施的困難是什麼？城市和農村垃圾分類工作如何提高水準？

為此，《中國科學報》邀請垃圾分類處理領域專家，從多個角度，探討垃圾分類的現狀、難點、實現方法等熱點問題。

垃圾分類，並不是很容易的事

垃圾分類，對普通中國老百姓來說，並不算一個陌生的詞彙。

早在1957年7月12日，《北京日報》頭版頭條就刊載《垃圾要分類收集》一文，這是我國首次提出“垃圾分類”概念。2000年6月，8個城市開啟垃圾分類收集試點。

然而，將近20年過去了，垃圾分類的效果仍不盡如人意。這背後有何原因？垃圾分類處理有哪些亟待解決的問題？

“四分”閉環

很長一段時期，我國在垃圾分類的理念上領先世界。

上世紀五六十年代，由於當時物資的極度匱乏，每個家庭都在開展垃圾分類工作。

中國環境保護組織公眾與環境研究中心主任馬軍告訴《中國科學報》，當時我國的垃圾分類理念可以說是世界上的典範。

但改革開放之後，隨著生活水平的不斷提高，物資匱乏的狀況發生了變化。垃圾分類的傳統就沒有堅持下去，逐漸喪失了。

直到近20年，由於環境問題的壓力增大，垃圾分類重回我們的視野，在動用了很多資源進行垃圾分類推廣普及後，仍沒有完全貫徹實行。

在馬軍看來，造成我國垃圾分類沒有有效推行的一個重要原因在於垃圾分類涉及分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理（簡稱“四分”）等環節，這些環節必須形成一個閉環體系才能有效運行。“垃圾分類不能只強調其中某一個或幾個環節，而是必須把整個體系建設起來。”

但在近20年垃圾分類推廣工作中，我們更多的注意力恰恰是在其中某一個或幾個環節上。

比如國家對垃圾分類的投放工作進行了大力推廣，強調不同顏色的垃圾桶投放不同垃圾。

有些居民照此實行，卻看到收集垃圾時，分類垃圾桶被一股腦倒在同一個垃圾車上，久而久之，這些居民就失去了在投放時進行垃圾分類的動力。

“投放之後的收集、運輸、處理等環節無法配套銜接。”馬軍說，這最終導致了垃圾分類在某種程度上無法有效實施，也反映出政府相關機構、居民等對垃圾分類處理自身規律的認識不足，低估了垃圾分類的挑戰。

知識缺失導致意識缺乏

中國政法大學民商經濟法學院教授王燦發表示，造成垃圾分類無法推行的原因有很多，但首先是人們的意識問題。“公眾對垃圾分類的重要性不是特別了解。”

不過王燦發也承認，從客觀角度說，我國大多數居民居住在密度很高的公寓，家中面積普遍不大，無法像國外居民那樣在自家院子中放置很多用於垃圾分類的垃圾桶。這在客觀上造成了垃圾分類的不便。

大多數城市將生活垃圾分為四大類：有害垃圾、可回收垃圾、易腐垃圾和其他垃圾。

陳同斌認為，這種分類方式不太利於公眾的準確理解，即使政府有關部門和媒體不斷宣傳、教育和引導，大部分居民可能也不具備垃圾完全分類的知識。

“所以要想有效推行垃圾分類，分類方法要更加簡單。”中​​科院地理所環境修復中心主任陳同斌分析稱，越複雜的方法實施起來就會越困難，分類標準應進一步優化，與信息化手段相結合。垃圾分類的目的是垃圾處理。

只有明確了不同類型垃圾的處置方式，才能反推和建立相應的垃圾分類和處理方式，垃圾分類的整個鏈條才能完整和持續運行。

管理挑戰大於技術挑戰

目前，國際上垃圾分類四個環節都有相對成熟的技術。馬軍由此認為，阻礙垃圾分類實現的因素中管理挑戰大於技術挑戰。

“關鍵還在於我們能不能建立起一套有效的管理體系。垃圾分類的系統運行需要投入的資源和動員的力量是非常大的。政府相關部門一定要動員社會各種力量和資源保障垃圾分類的實施，並且要持續地堅持下去，直到形成規範的製度約束和道德自覺。在自治道德的約束形成之後，垃圾分類就會內化為居民的生活習慣。”馬軍說。

此外，王燦發提出，在管理手段上，強制性措施和罰則是必需的。雖然試點城市製定了垃圾分類投放相關規定，但由於罰則執行不到位，這種分類往往淪為自願分類，缺乏強制性措施。

“在分類與不分類都行的情況下，環保意識高的人可能就進行垃圾分類投放，而環保意識低的人可能就不分了。”王燦發說。

兩網融合

同濟大學環境科學與工程學院教授趙由才在接受《中國科學報》採訪時稱，目前國家正在大力推進資源再生網、垃圾分類網兩網融合。“必須意識到，垃圾的資源屬性不強、收集成本高，再生利用成本更高。”

比如，再生紙張的生產成本甚至高於速生林生產的紙張。

此外，全球一體化的趨勢下，中國的垃圾處理也面臨巨大壓力，一方面，國際社會對中國焚燒、填埋提出質疑；另一方面，國內利用可回收垃圾生產的再生產品成本高，也難以應對國際產品的衝擊。

解決這一問題，需要多地區、多機構、多部門協同發力。

以上海為例，上海已經建設和運行了滿足末端處置需求的垃圾焚燒廠和衛生填埋場，但嚴重缺乏廢物資源再生利用企業。

城市產生的垃圾是巨量的，末端處置和資源再生利用設施是有限的，大量分類廢物需要外運。

目前，垃圾跨區域運輸存在問題，沒有地區樂意接收垃圾。垃圾歸何處？研究發現，一些無害化的垃圾用來填埋礦坑是可行的。

生活垃圾分類組織、分類組分再生利用、分類過程和運輸成本、廢物再生利用成本、分類行政管理成本、環境衛生風險管控、跨區域協調處理、全球化貿易衝擊等，都是影響我國生活垃圾分類廣度和深度的重要因素，需要全社會付出智慧和辛苦才能見效。

5問垃圾分類

垃圾分類在我國已經倡導多年，現狀或效果如何？

清華大學環境學院教授劉建國：

垃圾分類是經濟、社會發展到一定階段的結果，也是公眾意識、習慣養成的過程。

垃圾分類在我國的推行並不是很成功，不是過去不努力，而是當時垃圾回收處理各方面的基礎和準備情況不成熟。

中國自2000年左右在全國8個試點城市推行垃圾分類。

當時我國的整個垃圾分類處理體係單一而不健全，跨越時代阻礙去推進垃圾回收，的確也遭遇諸多現實問題，比如垃圾處理配套設施短缺，缺乏現代化、多元化的處理裝置，使得焚燒、填埋成為主要的處理方式。

當時，大力宣傳提倡的可回收垃圾面臨“無家可歸”的尷尬，甚至有人調侃，分類後的可回收利用垃圾由於缺乏專業的回收系統，又重新走回焚燒、填埋的老路。

整體看，這20年來垃圾分類主要解決了垃圾無害化的問題，重點將有毒有害垃圾分離出來，集中專業處理，確保環境及人體安全。

2018年的數據顯示，大、中城市生活垃圾處置率高達99.5%，垃圾回收利用體系設施逐步完善，衛生填埋與焚燒發電並舉、生物處理為優化節點的技術格局基本形成，專業化運營、市場化服務的商業模式基本成熟。

對標發達國家，政府、公眾在垃圾分類的意識和潛力方面有進一步提升的空間，需要以新理念再次激發垃圾分類回收利用潛能。

同濟大學環境科學與工程學院教授趙由才：

中國垃圾分類的受關注度很高，有聲音認為中國的垃圾分類效果不明顯，且顯著落後於發達國家，否認中國垃圾分類的成績。

其實這一想法很片面，中國垃圾分類的成績是顯而易見的。

廢品回收體系、“拾荒者”為中國的垃圾分類做出了巨大貢獻，城市中的垃圾桶基本沒有可回收垃圾，農村的可回收垃圾絕大部分也進入了垃圾回收系統。

2018年生態環境部的數據顯示，202個大、中城市生活垃圾產生量和處置量幾乎持平，已超2億噸。

值得一提的是，這一數據並不包括廢品回收體系和“拾荒者”的貢獻，如果加上這些，保守估計城市生活垃圾產生量和處置量將達3億多噸。

垃圾分類處理需要投入大量人力、物力建設基礎設施、配套設施等，同時，垃圾的資源屬性弱，回收再利用的成本很高。

以上海為例，上海沒有啤酒廠，其產生的啤酒瓶需外運洗刷處理等，這項成本遠高於啤酒廠產地的酒瓶成本。這就意味著需要政府補貼，但中國的工業製造業部門林林總總，使得補貼數額巨大。

目前，上海已撤掉垃圾桶，號召公眾定時定點丟垃圾，同時，動員社區居委會對居民進行知識普及並監督獎勵等。

中國工程院院士、湖南工商大學校長陳曉紅：

目前來看，垃圾分類處理在技術上並沒有障礙，關鍵在於政府的支持力度、公眾的參與度以及相關法律法規、引導性的扶持政策如何鋪開等。

中國是垃圾產量大國，目前國家積極支持垃圾分類處理，投入了大量人力物力，但僅僅依靠國家投入是不夠的，必須形成可盈利的閉環產業鏈。

比如，發電廠焚燒垃圾發電，讓垃圾重回市場。

此外，政府要下決心，重視垃圾的源頭分類，對公眾進行相關教育、培訓，更要從娃娃抓起，將垃圾分類的知識引入課堂。

如何在農村推行垃圾分類？

清華大學環境學院教授劉建國：

我國垃圾處理行業發展不平衡、不充分的問題尤為突出，中國農村與城市差別大。

目前，城市具備一定的垃圾回收、運輸、處理基礎，正在由好向優發展，但廣大農村卻面臨由無到有、由差向好的局面。

我國農村垃圾處理尚處於起步階段，非法傾倒、隨意堆放、無控處理、簡易處理仍然比較常見，無害化處理能力和水平遠遠落後於城市，部分農村具備了一些垃圾收集處理基礎設施，還有一部分農村垃圾收集處理的基礎很薄弱，亟待各級政府提供常態化、規範化的收運和處理服務。

城市與農村要區別對待，農村也要考慮自身情況。

總體來說，農村首要是建立收集、運輸、處理的基礎服務和設施，讓垃圾有去處，接下來，再進一步完善垃圾分類回收體系，讓垃圾回收處理體系逐步從城市擴展到農村。

在這一過程中，也要注意到農村推動分類的有利因素。

首先，農村一家一戶聚居，責任較城市好界定；其次，農村是熟人社會，組織動員工作好開展；再次，農村空間較大，有些垃圾可以就地處理。

總之，要把垃圾分類當做一個產品，不能只向城市提供，也要兼顧農村。

同濟大學環境科學與工程學院教授趙由才：

雖然中國農村的垃圾桶數量沒有城市多，但是在廢品回收網絡的支持下，農村生活垃圾分類的效果很好，生活垃圾中可回收利用垃圾比例十分低。

但農業生產垃圾，比如作物秸稈、畜禽糞便、農藥瓶、塑料薄膜等的處理有待改善。困擾農村的主要是垃圾運輸成本問題。

中國工程院院士、湖南工商大學校長陳曉紅：

十年前，建設長株潭“兩型社會”改革試驗區的過程中，在農村先搞垃圾分類試點，採取四分模式——戶分類、村收集、鎮周轉、縣處理，取得了一些成果，並推廣到全國，這也說明在農村推行垃圾分類的可行性。

當時農村垃圾分類試點範圍有限，現在我們或許能更廣泛地舖開，探索更多的實現路徑。

中國政法大學民商經濟法學院教授王燦發：

農村的垃圾分類要充分發揮農村社會的熟人自治機制。一定的戶數設置一個監督員，同時由村委會進行監督。

中國環境保護組織公眾與環境研究中心主任馬軍：

城市的垃圾分類體係有與之相銜接的清運、處置等整套系統，這在農村是缺乏的，即使在前端進行了垃圾分類，後端的分類處置能力也跟不上。

客觀上，城市人口密集，居民以非常集約化的方式生活。而農村居住分散，如果要分類回收垃圾，成本一般較高。

一方面資源不足，另一方面成本還更高，這意味著垃圾分類在農村的挑戰要比城市大很多。

所以現在第一步還是希望能夠在城市將垃圾分類推廣開，之後將好的嘗試和範例的經驗提供給農村參考。

同時，要特別注意，不同農村間的差異比不同城市間的差異要大得多，所以針對不同農村要因地制宜地開展垃圾分類工作。

廚餘垃圾在生活垃圾中佔比較大，在四分（分類投放、收集、運輸、處理）體系中有什麼好的解決辦法？

清華大學環境學院教授劉建國：

中國的廚餘垃圾佔比較高，油脂含量高，傾倒到下水系統，容易在管道中凝固。

現在一些區域嘗試對廚餘垃圾進行分類，卻發現分離出的高品質廚餘垃圾沒有去路，重新又走回老路——填埋或焚燒。

這一方面是由於中國垃圾處理設施欠缺，另一方面也表明廚餘垃圾資源化的價值不大。

廚餘垃圾對環境造成的影響明顯，公眾很關注廚餘垃圾的處理，希望分出高品質廚餘垃圾，進入另一個回收處理系統，這方面的工作從未停止。

同濟大學環境科學與工程學院教授趙由才：

中國的垃圾中，廚餘垃圾佔比大，達到30%~55%。

廚餘垃圾發酵產生多種病原菌，威脅人類健康，並且與家庭醫療廢棄物、衛生用品等一同放置，交叉污染風險高，同時也增加了處理過程中的環境管理風險。

目前，中國對垃圾處理領域環境風險管控的投入較少。

從事分類的人員缺乏專業培訓，露天作業場景多，操作人員沒有口罩、手套保護，應該加強風險防控。

中國環境保護組織公眾與環境研究中心主任馬軍：

我們的飲食習慣和烹調方式跟西方不太一樣，廚餘垃圾更多的是濕垃圾。

其他國家，例如美國利用它強大的污水處理系統處理掉很多廚餘垃圾，而我們並不具備這樣的基礎設施建設。

這就導致廚餘垃圾成為我國生活垃圾中較難進行分類處理的一類垃圾。

這需要在垃圾分類的前端，即分類投放時就將廚餘垃圾的干垃圾和濕垃圾分開。

可以從餐飲行業入手，因為它產生的廚餘垃圾量特別大，如果這方面積累起一些處置經驗和能力的話，也有助於居民廚餘垃圾的處理。

廚餘垃圾其實很有利用價值，在後端處理時進行堆肥的效果會非常好，最終形成無害化垃圾就可以回收再利用，長期來看這是非常重要的方向。

在垃圾分類方面哪些國家和地區的經驗可以藉鑑？

清華大學環境學院教授劉建國：

各個國家的現實情況不一樣。

德國的垃圾組分以紙張、塑料類物質為主，大部分廢物在投放時已實現分類，根據其類別和特性運送至回收利用、焚燒和生物處理設施等。

但我國垃圾水分含量高、廚餘垃圾多，機械生物處理後低有機質、穩定垃圾填埋的德國模式短期之內不具備在我國大面積推廣的條件。

日本的生活垃圾90%以上採用焚燒方式處理，填埋場主要接受焚燒爐渣等無機惰性廢物。

儘管我國垃圾焚燒近年來發展迅速，焚燒處理量已占到無害化處理量的20%以上，絕大部分垃圾填埋場不可能只接受焚燒殘渣等惰性廢物。

美國垃圾組分與德國類似，垃圾水分和易降解有機質含量較低，在填埋場內降解速率緩慢，通過滲濾液回灌可調節填埋區水分，提高填埋垃圾含水率，從而促進垃圾厭氧降解。

我國倡導垃圾分類處理多年，已走過“咿呀學語，蹣跚學步”的初級階段，借鑒國外垃圾分類經驗的紅利期已過，現階段急需探索符合中國實際的垃圾分類處理利用模式。

中國政法大學民商經濟法學院教授王燦發：

我國台灣地區近些年的垃圾分類做得非常好。

台灣地區居民需要購買分裝不同垃圾的垃圾袋，把不同種類的垃圾放入不同的垃圾袋，如果扔垃圾的時候混合了不同種類的垃圾要接受嚴厲的處罰。

台灣地區的垃圾分類剛開始施行時也遇到很大阻力，比如有人可能半夜將垃圾隨意扔到大街上，監管部門通過攝像頭來追責，在嚴格的懲戒措施下，垃圾分類得以逐步推行開來。

如何提升城市垃圾分類水平？

中國工程院院士、湖南工商大學校長陳曉紅：

2000年左右，中國推行城市垃圾分類，目前城市垃圾回收處理體系初步形成。

接下來，應該“分步驟、分層次、有目標”地完善城市生活垃圾分類處置收費制度：一是完善垃圾分類體系建設，培養公眾環保意識；二是分類優化收費標準及方式，明確費用徵收主體，扶持垃圾分類處理產業鏈；三是創新階梯式收費機制，完善獎懲管理體系，促進垃圾分類處置收費制度可持續發展。

完善垃圾分類體系建設，首先要有章可循，制定詳細的垃圾分類方法、分類標識標準，以及製定垃圾分類收集的統計和評價指標；其次，配備不同的垃圾運輸車輛進行分類運輸，避免再次混同。

城市應該創新垃圾收費機制，按照垃圾實際丟棄量和分類處置量實施階梯或分段收費制度；對城市生活垃圾末端處置企業實施動態稅費徵收機制，額外徵收資金專項、定向補償垃圾分類處置前端、中端環節。

完善獎懲機制，建立公開透明的公共信息平台，追踪垃圾處理費的收取和使用；鼓勵公眾參與垃圾處理費的管理和監督，並實行相應的“積分兌換”“稅費減免”等獎勵機制，帶動全民參與。

中國政法大學民商經濟法學院教授王燦發：

對於強制的垃圾分類製度保障必須有完整的執法機構和執法體制，需要付出一定成本。

比如在各個垃圾投放站設置監管員，監督倒垃圾的居民按照規定進行垃圾分類，如果沒有按照規定進行垃圾分類，監管員要實行一定的懲罰措施。這需要非常高的人力成本。

我建議在開始階段，先區分乾垃圾和濕垃圾兩類，到垃圾處理站再通過篩選線去篩選，這樣就不會讓普通居民覺得太麻煩。

分類越簡單越容易實行，這樣執法時違法的人也就會相應減少。

在後端分類處理時，應該設計幹垃圾的分選線，將垃圾倒在分選線上進行篩選，再分類處置。

如果前端的分類做好了，最後進入焚燒的垃圾量就可以大大減少。政府相關部門也要對後端的垃圾分類處理進行有效監管。

在垃圾分類處理的全鏈條上，要讓前端的垃圾投放盡可能地操作簡便，不要讓居民覺得垃圾分類是很麻煩的事情。

中國環境保護組織公眾與環境研究中心主任馬軍：

只要實行垃圾分類，就沒有特別簡單的一種方式，相比混合傾倒，前端的垃圾分類肯定是有一些麻煩的。

我們首先要在中間找到一個平衡點，逐漸讓前端的垃圾分類相對比較簡便。

日本的規定是，使用新的塑料瓶要收較高的稅，大家漸漸地會在用完一瓶之后買替換裝，而不是新買一瓶。

其次，一定要建立相應的懲罰機制。

如果政府下定決心要做好垃圾分類處理的工作，就要做好準備面對前期的一些阻力，比如對多交垃圾處理費、嚴厲的懲罰機制的反彈意見等。

第三，政府要投入一定的人力，物力等成本。

比如，當年奧運會時為了推動排隊，在需要排隊的場所設置了很多監督員維持秩序，一段時間後大家形成了新的習慣。

第四，借助市場的力量把垃圾處理企業吸納進來，但又不要讓這些企業最後走向自身利益最大化。

第五，妥善處理好垃圾分類體系和原有垃圾回收體系之間可能存在的矛盾。

比如垃圾拾荒人員問題等，在垃圾分類有效運轉之後，這一弱勢群體的生計可能會受到影響。

中科院地理所環境修復中心主任陳同斌：

在前端，垃圾分類的方式還是要花大力氣好好研究。不能想當然地要求居民按照複雜的分類方式進行分類。

要知道，習慣性的東西改起來是非常困難的，需要很長的時間適應和內化。

另外，管理的方法和手段也要加強，居民分錯類之後，除了懲罰機制還要有糾正機制，如果僅僅只是向居民灌輸分類的方法，是很難實現有效的垃圾分類的。