這是一組功能特異的金屬。它們在元素週期表中位列57到71位（此外，還包括與之化學性質相似的“鈧”和“釔”）。在代表世界頂尖水平的多個科技領域中，它們扮演著不可或缺、無法替代的角色。某些能夠發揮獨特性能的重型稀土金屬，則只有中國能提供。

2018年，全球探明的稀土儲量為1.2億噸，中國擁有4400萬噸，佔比38%。除去中國，全球尚有近三十個國家地區擁有稀土資源。

中國是全球稀土市場上最重要的賣家，也是世界上唯一能夠提供全部17種稀土金屬的國家，特別是軍用重稀土。2018年，全球稀土礦產品產量約19.5萬噸，中國產量為12萬噸，佔62%；全球稀土冶煉分離產量約為14.6萬噸，中國產量為12.5萬噸，約佔86%。也因此，中國的稀土產業注定會與全球科技發達的經濟體產生密切的關聯。

中國稀土的主要產業政策變遷，從出口退稅、到出口配額制，再到出口許可證管理制度，也與稀土的全球貿易鏈緊密相連。與此同時，稀土上中游產業規模的快速擴張，則給中國帶來了包括環境在內的一系列問題。

中國稀土行業協會人士認為，中國的稀土產業政策和監管，首先需要解決產業本身的健康、可持續發展，正因如此，對稀土這樣的礦產資源的管理，需要上升到國家的層面。從稀土行業發展的歷史來看，我國出台的多項稀土產業政策都是出於調控市場的目的。

在安泰科稀土分析師張睿看來，中國對於稀土的戰略目標是，形成合理開發、有序生產、高效利用、科技創新、協同發展的稀土行業新格局，行業整體邁入以中高端應用，高附加值為主的發展階段，充分發揮稀土應用功能的戰略價值。

消亡的配額制

2014年的最後一天，中國正式結束了實行十六年之久的稀土出口配額制。

這一天，商務部、海關總署2014年第94號公告公佈“2015年出口許可證管理貨物目錄”，包括稀土、鎢及鎢製品、鉬等在內的8種貨物，憑出口合同申領出口許可證，無需提供批准文件。

替換它的是出口許可證管理制度。這意味著，稀土的出口自此重回不限資質、不限量的時代。

配額制的結束，起於一場中國與美國、歐盟以及日本之間的貿易爭端。2012年3月15日，中國收到美國、歐盟、日本在世貿組織爭端解決機制下提出的有關稀土、鎢、鉬的出口管制問題的磋商請求。此次訴訟涉及的商品均為屬於不可再生的珍貴資源，在冶金、機械、化工、航天等領域應用廣泛，但由於稀土生產、加工過程對生態環境影餉巨大，被中國列為實行出口配額許可證管理的貨物。

配額制的終結起源於一場國際貿易訴訟案。

時間回到21年前：1998年，中國開始實施稀土出口配額制度，也即對在一定時期內稀土的出口量作出限制，不過，對於國內的生產並未作出量的控制。

“1998出口配額制度的出現是為了規範稀土出口市場，這是應主要國有稀土生產企業的要求設立的。上世紀九十年代，我國稀土產業規模快速增長，出口市場競爭激烈，企業之間互相壓價。此外，產業規模快速增長的另一核心原因還在於，我國稀土分離技術發明人沒有申請專利保護，這導致了過度轉讓。”熟知稀土早期發展歷史的中國稀土行業協會相關人士告訴經濟觀察報。

上述人士回顧認為，中國稀土產業的起步階段開始於上個世紀50年代，一直到80年代末期，從1991年開始到1998年，可以認為是穩步成長階段。到1999年之後，產業進入了快速膨脹階段，隨之國家對稀土行業開始實施管控措施。

實行了十三年的出口退稅政策（從1985年到1998年）被認為是這段時期中促成稀土大開發、並帶來上中游發展的重要原因。

從1999年配額制正式實施到2012年醞釀生變，中間經歷了十四年。在上述協會人士看來，這一歷史的轉折具有它的必然。“1999年，中國開始實行稀土配額管理後直到2006年，我們沒有看到配額制對於市場的真正影響，稀土價格沒有出現很大的增長，反而有所回落，特別是在2001年世界互聯網經濟泡沫破滅之後，整個世界對這個稀土產品的需求出現下降，產品價格大幅度下跌。”上述人士說。

歷史資料顯示，從1979年到2009年31年間，以稀土每公斤產品的價格看，市場波動幅度較大。除1990年前後和2007年前後稀土價格較高以外，其它的時間，中國的稀土產品價格基本上在低位徘徊。

2006年，中國開始實施稀土開採總量控制。上述人士認為，此舉意在改變供大於求的局面，穩定市場的價格。與之相關的是，日益猖獗的稀土走私也引起了監管層的關注。從這時起，國外主要稀土用戶對於穩定獲得充足稀土原料開始表現出了擔憂。

在上述人士的回憶中，儘管2008年發生的世界金融危機再度影響了稀土市場。不過，到了2010年，伴隨著中國經濟的繁榮，包括稀土在內的金屬價格得以快速回升。

在中國稀土中上游產業快速崛起的過程中，國際市場對中國形成了高度倚賴。

這是一組具有魅力的金屬元素，被雅稱為“現在工業的維生素”。它們豐富的磁、光、電特性，為人類提供了打開現代新材料寶庫的鑰匙，這些材料主要包括稀土永磁材料、稀土催化材料，發光材料，貯氫材料，磁製冷材料，光導纖維，磁光存儲材料，巨磁阻材料，稀土激光材料，超導材料，還有介電材料等，這些材料在航空、航天、信息，電子、能源、交通，醫療衛生等13個領域，40個行業，得到了廣泛的應用。

尤其是，在新興綠色能源技術，電子工業和國防軍工等現代高新技術領域中，如電動汽車、風力發電機、照明顯示、計算機移動通信、導彈制導等領域，稀土發揮著不可替代的關鍵作用。

這解釋了何以自上個世紀90年代開始，稀土在下游的應用率先在美、日、歐等科技發達國家和地區得以迅速的擴大，而中國則在這場國際分工裡扮演了原料供應商的角色。

2004年以前，中國的稀土產品約有70%出口，2004年之後，隨著中國稀土新材料應用的進步，內需逐漸擴大，目前已經超越了出口量。不過，國際市場對於中國稀土原料的依賴並未改變。

上述人士提及一個有趣的現像是，從海關出口統計與出口配額對比看，並未出現過配額不夠用的年份，在有的年份，實際出口量甚至是超過出口配額的。

上中游優勢

在安泰科稀土行業分析師張睿看來，配額制取消之後，中國稀土的產業政策和監管開始有了新的調整，並且這種政策和監管表現為一種頗為全面的轉變：這涉及從行業的整合到稅法的改變，再到環保整治的升級等等。

2014年1月，由工信部牽頭制定的組建稀土大集團方案獲得國務院批復同意，2015年起開始陸續驗收，至2016年12月，北方稀土集團、中鋁集團、中國五礦集團、廈門鎢業股份有限公司、南方稀土集團、廣東稀土集團全部完成組建驗收。

六大集團的組建，在一定程度上改變了過去小、散、亂的行業局面，提升了行業集中度。

前述稀土協會人士分析認為，過去多年，中國始終是一個資源增長型國家，這在稀土領域表現出了一致性。在終端產品開發、高新技術領域的欠缺，令投資更多去往了資源的領域。稀土行業最初也曾是以國有企業、大中型企業為主，此後民間資本逐漸進入。

稀土市場的發展，帶來了富有誘惑的利潤，也招致了大量的違法違規開採，和嚴重的環境破壞。事實上，根據業內人士的看法，致中國稀土產品長期低價的部分原因，便有極低的環境成本，和過去相對便宜的勞動力。

硬幣的另一面是，中國在野蠻無序的發展中建立了自身在上中游產業鏈上的顯著優勢，在稀土採掘、冶煉、分離提純方面佔據絕對領先地位，例如純度極高的提純專利技術。這使得，傳統依賴中國稀土資源的地區，即便要重新建立自身的生產系統，在客觀上也面臨著重重困難。

協會人士認為，配額制的取消，中國在產業政策上最主要的表現是實施了稀土資源稅從價記徵政策，同時進一步加強了環保監管。不過，稀土開採總量的控制指標依然有所增加。

張睿認為，環保監管升級帶來的效果是顯著的，過去長期治理卻收效甚微的“黑稀土”（也即非法開采的稀土）因之銳減。

中國稀土資源總量中，絕大部分分佈在內蒙、江西、廣東、四川、山東等地區，並且具有“北輕南重”的分佈特點。輕稀土主要分佈在內蒙古包頭白雲鄂博礦區，中重稀土則主要分佈在江西、福建等南方地區。作為戰略資源，稀土還是製造尖端武器的必需品，事實上，中國是世界上唯一能夠提供全部17種稀土金屬的國家，特別是軍用重稀土。

相較不算稀缺的輕稀土，中國南方的離子型重稀土更為“珍貴”，原因在於，重稀土元素的豐度普遍很低，國外幾乎難以找到能夠經濟開采的儲量。

張睿介紹，稀土上中游產業會對環境帶來一定的影響。在礦山開採環節，南方的礦山會導致植被的破壞，開採使用的藥物則會污染地下水源和河流。北方的稀土礦含有放射性元素，同樣存在污染的問題。尤其是南方地區的一些中重稀土金屬元素，十分稀有珍貴，但非法開采的情況也更為嚴重，過去曾屢禁不止，帶來了明顯的環境問題。

在協會人士看來，要淨化稀土市場，須在打擊走私與非法採礦方面雙管齊下，堅持總量控制，並將礦山開發管理上升到國家層面，輔以能夠嚴格、認真操作可執行的法律予以保障。

協會人士認為，對自然資源（包括礦山資源）的管理，需要上升到國家層面，否則所謂的“總量控制”就等同於虛設。事實上，在實行總量控制以後，國內的稀土開採總量也並未真正控制住，實際產量超出了國家下發的指標。

整合

中國的稀土產業仍在整合過程中。

2018年9月，在第十屆中國包頭·稀土產業論壇上，自然資源部礦業權管理司司長姚華軍對外介紹了中國稀土產業集中正在和將要繼續做的幾件事：其中涉及加強稀土開發保護，劃定全國24個稀土國家規劃礦區和5個國民經濟具有重要價值的稀土礦區；全面實施開採總量控制；持續開採專項整治，應用科技手段加強稀土資源監管等。

姚華軍還提到了要持續推進稀土資源開發整合：全國稀土炭採礦從2011年的129個減少到現在的86個。同時支持六大稀土產業集團的組建，目前大部分採礦權已經整合到稀土集團，稀土開發的規模化、集約化程度在繼續提高。

稀土行業協會人士認為，和很多資源性行業一樣，稀土同樣存在產能過剩問題。鑑於稀土生產企業性質的多樣性，通過市場機制採用大企業大資本運作的方式進行整合，形成稀土產業區域規模化格局，避免行業主體過多，導致無序競爭，符合多方利益。

眼下，稀土產業大集團整合已基本完成，伴隨著南方稀土集團對贛州地區約22家稀土回收企業集中整合為代表的行業整合的進一步深入，中國稀土行業進入集團整合震盪期。

不過，稀土市場的行情並未在六大集團組建完成後的兩年中就此“平步青雲”。在國有大集團為主的市場格局下，行業依舊呈現的是固有的起伏。

上述協會認為，即便稀土市場形成了六大集團，但目前供求關係並沒有完全扭轉，供應依然是充裕的，市場依然是競爭的，稀土並未形成壟斷價格。在該協會人士看來，價格是由市場決定的，壟斷行業才會有定價權的問題，中國的稀土並未形成壟斷。

張睿認為，近年，上游集中度提升對價格影響有限，稀土的價格受宏觀經濟和市場供需的影響依然較大。中國對於稀土的戰略目標是形成合理開發、有序生產、高效利用、科技創新、協同發展的稀土行業新格局，行業整體邁入以中高端應用，高附加值為主的發展階段，充分發揮稀土應用功能的戰略價值。

2019年5月23日，在中國商務部例行新聞發布會上，就“商務部是否認為稀土可以作為重要戰略資源，對國際貿易產生影響”這一問題，中國商務部新聞發言人高峰表示，目前中國對稀土實行出口許可證管理，沒有資質和數量限制，高峰強調，“中國對稀土除現行的出口許可證管理外，沒有其他貿易管理措施。”

百川資訊稀土分析師杜帥兵向經濟觀察報分析認為，從2015年至今，尤其是後期，中國稀土的產業政策變化不大，基本是依照市場化的方式在運作。與此同時，六大稀土集團佔據國內90%的市場，具有一定的行業影響力。

協會人士認為，不宜將稀土問題“政治化”。以討論較多的稀土價格為例，事實上，相較於價格，環境問題的重要性才是第一位的。中國過去的一些稀土政策調整，初衷多是基於對行業健康、有序發展的考量。

經濟觀察報記者李紫宸