據國外媒體報導，在此次新冠疫情中，受災最嚴重的當屬那些最貧困的國家。 它們不僅受到新冠的衝擊最嚴重，國家經濟也遭到了巨大破壞。

在疫情發生之前，全球貧困率已經連續40年保持下降趨勢，甚至不足1981年的四分之一。 但在2020年，這一下降趨勢被打破，近1億人重新回到了”極端貧困”的狀態，即日均生活費不足1.9美元（約合人民幣12元）。 沒人知道他們什麼時候才能恢復過來，或者是否還有恢復的那一天。

即使是在美國，就算有數萬億聯邦疫情緩解金的加持，經濟復甦也並未實現「人人平等」，女性、黑人和其他弱勢群體就被拋在了身後。

圖1：近幾十年來，儘管人口持續增長，但全球各地的極端貧困人口（日均生活費低於1.9美元）絕對數量都發生了大幅下降。 在新冠疫情發生前，人們原本預測這一下降趨勢將至少保持到2030年。

不過好消息是，如今我們有了更有效的工具和專案來對抗貧困及不平等現象。 這都要歸功於一場針對傳統商業行為的「沉默的抗議」，並且越來越多的研究人員、活動家和政府官員開始參與其中。

這種民眾思維方式的轉變又叫「循證政策制定運動」，最早可追溯至100多年前。 但美國Pew信託會「結果優先倡議」專案主管莎拉·杜布指出，這種轉變真正開始發生還是在2008年金融危機導致稅收收入遭受重創之時。 “各國都開始尋求可幫助他們對有限資源加以利用的工具或流程。” 而循證政策制定法就是其中之一。 不同於通過”良好的干預、慣性、直覺、黨派政治和人際關係”推行大量以傳統方式設計的社會支持專案，該方法旨在通過應用科學方法檢驗專案有效性。

一度十分流行的「恐嚇從善」干預法就是一個顯著的例子。 該方法試圖通過向有犯罪傾向的年輕人展現監獄的恐怖之處，引領他們回到正途。 這聽上去似與常識相符，但研究人員利用隨機對照法進行分析時卻發現，這種方法不僅引人向善的作用不大，反而提高了犯罪率。 如今絕大多數地區都已棄用了這一做法。

利用隨機對照法評估社會項目獲得了2019年諾貝爾經濟學獎，如今已是最強大的循證工具之一。 此外，2021年諾貝爾經濟學家獎頒給了對”自然實驗”的利用，即相似的群組是否得到干預完全由偶然事件決定。 一個著名的例子是，新澤西在1992年提高了最低工資標準，隔壁的賓夕法尼亞州則沒有。 而後續對這兩個州就業率增長情況的分析顯示，用工成本提高並不會導致就業率降低，這與許多傳統經濟學家的預測完全相反。

圖2：與2017年的預測相比，疫情導致近9.7億人重新回到了極端貧困線以下。

另一種方法是深入挖掘政府機構定期收集的”行政數據”，包括人們的就學記錄、法庭檔、房屋檢查結果等等，這些數據可以集合成一幅豐富的圖像，生動地描繪出人們的生活狀況、以及各類專案對人們的影響。 2018年，美國國會通過了《循證決策基本法案》，要求各聯邦機構在保護個人隱私的前提下公開行政數據、以及制定正式的循證專案評估計劃，對這類分析提供了明確支援。

當然，這些方法都不可能在短期內解決貧困問題，畢竟這一問題過於複雜和根深蒂固。 但與空想和猜測相比，循證決策方法畢竟以數據為焦點，還是要可靠、確鑿得多。

要想知道其實際效果如何，不妨看看近年來的熱議話題——給所有人無條件發放基本收入。

圖3：從2019年開始，加州斯托克頓市開始實行”斯托克頓經濟賦權示範計劃”（SEED），向125位居民每人每月發放500美元，連續發放兩年，沒有任何附加條件。 這些人將大部分錢都花在了生活必需品上，而不是酒精或煙草等”誘惑物”。

評估全民基本收入效果

既然貧困相當於破產，給人們發錢似乎是種顯而易見的解決方案。 並且許多發達國家已經開始這麼做了，比如發放食品券、失業補助金、子女稅收抵免、福利金等現金轉移方案。 但全民基本收入提案的不同之處在於”無附加條件”：沒有工作要求，也無論貧富與否。 （但這只是理論而已，事實上，許多提案中都對基本收入的發放物件提出了一定限制條件。 ）

這種理念其實由來已久，最早可追溯到湯瑪斯·莫爾在1516年發表的著作《烏托邦》。 該理念還協助建立了上世紀30年代大蕭條時期的社會保障體系，向老年人發放基本收入。 在如今的美國，這一理念又有捲土重來之勢，特別是在2020年民主黨預選期間，候選人楊安澤提出通過每月向每個美國成年人發放1000美元來解決貧困和技術性失業問題，吸引了大量眼球。 但楊安澤的提議並非不切實際。 例如在2019年，加州斯托克頓市便已開始向該市低收入地區的特定家庭每月發放500美元，成為了首批開展基本收入隨機對照試驗的現代美國城市之一。 此後又有許多城市緊隨其後，特別是在疫情發生后的經濟動盪期間。

政治左翼人士將發放基本收入視為一種幫助人們重獲尊嚴和生活穩定性的方法，更可幫助貧困人口滿足食物和庇護等基礎需求。 但這一提案也得到了保守派的大力支援，包括已逝的經濟學家米爾頓·弗裡德曼和弗里德里希·哈耶克等著名自由意志主義者。 自由意志主義認為，發放基本收入可以在很大程度上將目前的社會福利制度取而代之，政府不必對成百上千個規則不同的社會項目進行細微管理，只需要給人們發錢就行，讓人們對自己的選擇負責。

但在其他許多人、特別是右翼人士看來，基本收入的概念不喾於一種詛咒。 拋開政府如何提供這筆資金不談，許多人認為隨意發錢會降低人們工作的積極性、讓人覺得即使做出錯誤選擇也會得到獎勵、形成一種依賴型文化、還會變相鼓勵人們將到手的每一分錢都揮霍殆盡。

不過從循證決策的角度來看，基本收入的影響可以通過數據來評估，目前已經有了大量針對這一方面的研究文獻。 例如在2017年，經濟學家伊娥娜·馬里內斯庫分析了大量在北美背景下發放基本收入的隨機對照試驗和自然實驗。 其中包括上世紀70年代美國和加拿大試行的「負所得稅」專案、從80年代開始向居民發放石油分紅的「阿拉斯加永久基金」專案等等。 在2019年發表在《經濟學年度評論》上的一篇論文中，研究人員還考察了發展中國家一些類似於基本收入的倡議專案，比如伊朗政府在2011年停止食品燃料補助后推行的全國現金轉移支付計劃。 2020年，斯托克頓市在基本收入實驗開展滿一年後發表了一篇中期報告，由田納西大學和賓夕法尼亞州大學的獨立研究人員編撰而成。

圖4：芬蘭在2017至2018年期間開展的一項基本收入實驗發現，獲得補助金的受助人的經濟安全感比對照組要強，在就業天數、生活滿意度、以及抑鬱感這幾項上的得分都比對照組略高一些。

這些研究的結果可謂驚人地一致。 當然，正如加州大學聖地牙哥分校經濟學家保羅·尼豪斯指出的那樣，當你對結果已有預設時，”就很容易找到能夠佐證你觀點的故事”。 也的確有人會將每一分錢揮霍在酒精、毒品和煙草等誘惑上。 但尼豪斯指出，從研究數據的整體情況來看，這類人只是少數例外，並非普遍現象。 尼豪斯和同事們發現，即使是經濟狀況最差的群體，也會將大部分補助金用在食物、住所和教育上，甚至有人會將這筆錢用來創業。

還有一些研究顯示，與未得到補助金的對照組相比，補助金受助人的就業率甚至更高，也許是因為當他們的經濟狀況更穩定時，更容易出外尋找工作。 （馬里內斯庫指出，50年前推行的負所得稅專案是導致就業率下降的少數幾個例子之一，但即使在這個專案中，下降率也幾乎不具備統計學意義。 ）並且據受助人表示，他們的營養、健康和教育水準都得到了顯著改善。

但尼豪斯補充道，目前還幾乎沒有一項實驗對基本收入的概念開展過嚴格考察，主要因為其研究範圍有限。 有些研究”只考察了部分個體，而非整個社區”。 那麼如果社區里的所有人都得到了這筆基本收入，情況是否又會有所不同呢？ 還有些研究中，「補助金發放時間只有一兩年，並非長期補助。 “如果人們得知在接下來10年中、自己的基礎需求都可以得到解決，花費習慣是否又會有所改變？

自2017年來，尼豪斯所在的研究團隊一直在關注目前為止規模最大、時間最久的基本收入試驗，試圖解答與其相關的種種問題。 此次實驗共有14474個肯亞家庭參與，295個村莊被隨機分配成四組：一組不發放任何收入，作為對照組;一組給每名成年人一次性發放500美元;一組給每名成年人每天發放75美分（足以滿足肯亞當地的基本生活需求），連續發放兩年;還有一組每天發放相同的數額，但時間較長，連續發放12年。

尼豪斯表示，他和同事們已經在對部分中期結果開展分析了。 例如在新冠疫情來襲時，他們發現與對照組相比，獲得基本收入的受助者遭受的饑餓更少，家人患病的情況也更少。

尼豪斯和同事們還在計劃疫情結束後回到實地考察。 “我們最關注的是，當受助人預期到未來還會持續獲得補助金時，會對他們當前的行為產生什麼影響。 所以我們不需要等上12年，便可對部分關鍵問題進行解答。 ”

圖5：美國哥倫比亞特區在2017年開展了一項名為”Form-a-Palooza”的活動，邀請當地居民、行為科學家和機構人員對該市使用的各種表單進行重新設計。 此後，這些新表格由實際用戶開展了大量測試驗證工作，旨在減少人們申請各項服務時面臨的障礙。

貧困的系統性障礙

但即使我們找到了這些問題的答案，仍有許多問題是僅憑數據無法解決的。 例如，基本收入項目的資金從哪裡來？ 發放的物件是所有人，還是最需要補助的那些人？ 它將作為現有扶貧項目的補充，還是替代？

就算我們設法對上述問題全部達成了一致，基本收入專案真的開始推行，依然不足以解決貧困問題。 正如斯坦福大學行為科學高級研究中心助理研究員凱莉·契亞科指出。 “貧困不僅與缺錢有關，還與缺乏機會有關。”

機會的缺乏給貧困人群造成了一系列障礙，包括缺少育兒配套設施、醫療、營養的食物、像樣的住房、高品質的教育，容易產生精神健康與成癮問題，就業機會受限，以及持續至今的種族歧視問題。

但契亞科指出，交通也是貧困人群的一大常見痛點。 “社會服務機構經常為客戶的交通問題頭痛不已，比如怎樣才能讓客戶前往法庭、前往醫院、前往社區大學、前往託兒所等等。 人們常常受這類問題困擾。 ”

契亞科表示，各級政府目前都在試圖通過各類社會支援專案解決這些障礙，比如發放交通補貼、提供就業培訓等等。 研究人員和機構也都在儘快對這些專案的效果開展評估。

但契亞科指出，對循證決策運動而言，貧困的系統障礙性問題仍處於研究前沿地位。 這就像測試一種新藥與革新整個醫療行業之間的區別一樣。 隨機對照試驗等方法很適合用於評估在特定條件下、對特定群體開展的特定干預，但不適合解決那些相互聯繫、盤根錯節、無法各個擊破的問題。

他指出，對於這樣的問題，「積累證據需要時間。 這不是一項單獨的研究，而是一個持續性的學習過程” 而社會服務機構受資金規模、服務壓力、以及組織規則等因素限制，難以應對這樣的長時間研究。

不過好消息是，這些機構如今似乎正在經歷顯著的文化變革。 伊利諾伊大學政治科學家傑克·鮑爾斯指出，這在部分程度上要歸功於循證決策運動，”如今越來越多政府服務提供者願意嘗試新觀點、新思路，並抱著謙虛的心態經歷社會服務的發展過程。 “傳統的扶貧專案大多各自為政，並且推行者對專案的效果總是信心滿滿、言之鑿鑿，而如今的政府服務提供者開始越來越多地將這一過程視為一種試錯、反思和學習的機會。

就連政界也有了改變的跡象。 “我們希望，優秀的科學工具不僅可以制定理想的政策，還可以造就理想的政治。” 布朗大學政治科學家保羅·特斯塔指出。 “如果人們能就最佳的證據收集方式達成一致，就更容易（在政策上）達成共識。”

就目前而言，這些假設還太過大膽。 但也不一定。 如前面提到的2018《循證決策基本法案》就在國會的大力支援下得到了順利實行，投票時幾乎全票通過，毫無異議地被寫進了法律中。

“人們對政策的制定方式難免抱有一些憤世嫉俗的看法，這是可以理解的。” 非營利研究機構MDRC首席數據官理查·亨德拉指出，但與民主黨及共和黨都共事了一段時間後，他表示，”我驚訝地發現，會聽取證據的人其實有很多。 “（葉子）