美國國會眾議院司法委員會審議通過六項反壟斷相關法案，旨在控制大型科技公司不斷膨脹的權力，劍指谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜四大科技巨頭。但立法者與科技巨頭之間的博弈仍將持續。美國針對科技巨頭的反壟斷行動又有新進展。

當地時間6月23日，美國國會眾議院司法委員會審議通過六項反壟斷相關法案，這些法案旨在控制大型科技公司不斷膨脹的權力，劍指谷歌（Google）、蘋果（Apple）、臉書（Facebook ）和亞馬遜（Amazon）四大科技巨頭（下稱“GAFA”）。

美國眾議院司法委員會主席杰羅德·納德勒（Jerrold Nadler）稱這些法案是“歷史性的兩黨一攬子法案”，旨在“控制最具統治力的公司在互聯網上的濫用行為”，“為創新者、企業家和初創企業創造公平的競爭環境。”

上述法案的重要性與影響力不言而喻。在美國眾議院通過法案的同時，已有科技巨頭對此提出明確的反對意見——法案最終生效，還需由眾議院、參議院審議，並由美國總統確認。這意味著，接下來立法者與科技巨頭之間的博弈仍將持續。

外界普遍關注的是，前述六項反壟斷相關法案的衝擊力究竟有多大？科技巨頭真的會被拆分嗎？

法案直指巨頭進行分拆

當地時間6月23日，在美國眾議院進行審議的六項法案分別是：《終止平台壟斷法案》《美國選擇與創新在線法案》《平台競爭和機會法案》《收購兼併申請費現代化法案》《通過啟用服務切換（ACCESS）法案》以及《州反壟斷執法場所法案》。

其中，《終止平台壟斷法案》因涉及對巨頭進行拆分引發激烈討論。該法案專門針對市值超過6000 億美元、在美國境內月活躍達到特定規模（5千萬/在線平台；10萬/傳統平台）且被視為“關鍵貿易夥伴”的企業。法案旨在通過消除具有支配地位的在線平台同時擁有或控制平台以及其他業務而產生的利益衝突，以促進數字市場的競爭和經濟發展機會。雖然法案沒有直接標明針對GAFA等科技巨頭，但目前僅有這四家企業符合法案所列舉的“平台”要求。

這項法案要求，如果主導平台的運營者非法擁有了與平台有利益衝突的業務時，它必須在盡可能短的時間內終止對於這些業務的擁有或控制，並且整個終止業務的過程必須在被認定為是主導平台的兩年內完成。該法案授權聯邦貿易委員會和司法部採取措施以消除這些利益衝突，為損害在線競爭的結構性問題提供結構性解決方案。

該法案還提出，拆分巨頭企業業務線，成為這一攬子立法計劃中最為激進的一項規定，眾議院司法委員會成員對此展開了激烈討論，最終以21比20的微小差距通過該法案。

美國眾議院反壟斷小組委員會主席大衛·西西林（David Cicilline）認為，“不受監管的科技壟斷企業對我們的經濟擁有太多權力。他們在挑選贏家和輸家、摧毀小企業、提高消費者價格以及讓人們在失業方面處於獨特的地位。我們的議程將創造公平的競爭環境，確保最強大的科技壟斷企業與我們其他人一樣遵守同樣的規則。”

武漢大學知識產權與競爭法研究所副教授周圍表示，這個法案與歐盟《數字市場法》草案類似，通過加強對特定平台進行規制與監管，防止科技巨頭對企業和消費者施加不公平條件。相比《數字市場法》的宏大目標，《終止平台壟斷法案》目標更為具體，調整策略也更單一，主要聚焦於涵蓋平台業務範圍的限制，即拆分平台的不同業務線，這將極大地影響企業的經營策略和未來發展。

周圍指出，雖然法案並未明確如何區分平台自身業務與其他業務線，以及被強制出售或拆分的諸多細節，但該法案將迫使GAFA等平台剝離自有品牌產品業務，以免與平台內競爭者開展不公平的競爭。

雖然法案提出要對巨頭進行分拆，但並不意味著這些巨頭企業在未來真的會被分拆。美國亞太法學研究院執行長、暨南大學特聘教授孫遠釗介紹，除了通過遊說讓國會議員提出各種淡化法案的修正案外，這些巨頭還會做最壞打算，進行某種形式的自我整改和策略調整，甚至不排除進行某種自我拆分或是“反拆分”，“像是谷歌就分出了Alphabet公司作為自己的母公司，成為’子生母’的獨特現象。”這樣，在未來即使被要求進行分拆的時候，巨頭可能會出現拆無可拆的現狀。

孫遠釗指出，美國反壟斷立法的核心目的和真正用意是確保競爭秩序的公正，保護消費者，包括避免各種既有的利益衝突和利益輸送，確保交易程序公開透明，至於是否會達到拆解某些企業的效果，完全要看個別案件的實際狀況以及對整體市場影響的評估。

破解平台自我優待

前述六項法案中的《美國創新與選擇在線法案》，由大衛·西西林提出，這是其中最為核心的法案。這項法案禁止大型科技公司利用自身平台偏袒自家產品，進行自我優待，該舉措頗受關注。

法案具體包括：禁止對平台自身的產品、服務或業務進行自我優待，禁止排擠或損害與涵蓋平台經營者自身產品、服務或業務相關的待遇。根據法案，平台主導者藉助平台來為其自營業務創造優勢，並對競爭對手進行排擠、打壓，或者歧視的行為，一般都會被視為是非法的。法案列舉了大量具體的“歧視”行為。

針對該法案，杰羅德·納德勒評價其能夠阻止佔市場主導地位的在線平台扭曲市場，起到恢復在線競爭，確保數字市場公平與開放的作用。該法案是兩黨為促進創新和增加選擇而量身定做，在防止看門人損害競爭與消費者的同時，也不會損害消費者從互聯網獲得利益。

《通過啟用服務切換（ACCESS）法案》關注的是平台的鎖定效應。該法案旨在促進競爭，降低進入壁壘，降低在線消費者和企業的轉換成本。根據這一法案，主導平台的運營者需要保證平台上數據的可遷移性。平台應該提供透明的、可供第三方使用的界面來保證用戶可以安全地將其數據轉移到其他平台上。杰羅德·納德勒認為，數字經濟中市場的進入和轉換成本很高，會產生鎖定效應。這一市場特徵強化了實力雄厚企業的主導地位，阻礙了新主體進入市場，剝奪了消費者和小企業的選擇權。

孫遠釗告訴《財經》E法，這項法案形成的基礎正是2021年4月15日眾議院司法委員會批准通過的《數字市場競爭狀況調查報告》（下稱《報告》）。這份長達449頁的《報告》緣起於2019年6月3日，當時，美國國會眾議院司法委員會對GAFA展開電子商務競爭狀況與問題的調查。在歷經15 個月的搜證、調查和分析後，收集了包括近130萬份文件在內的大量事實資料。

《報告》指出，GAFA收購或擠壓規模較小的公司，這些處於相關市場主導地位的平台企業利用其“看門人”的地位設定平台條款，獲取不合理利益，損害了市場競爭和創新。

《紐約時報》稱，《報告》是“自1990年代政府起訴微軟違反反壟斷法以來，政府對全球最大科技公司進行審查的最重要舉措。”美國相關政府官員將其描述為“關於數字市場力量的里程碑式報告”。

孫遠釗指出，《美國創新與選擇在線法案》是主要法案，接下來要把另外五個法案的重點內容促成為其修正案，六個法案整合起來形成一個新的版本後再提交審議，“目前的狀態是已移送相關的委員會，當下還處在初步審議的階段，距離正式出台還早，但是各個有關的利益團體已經短兵相接，一場近年來罕見的國會立法攻防大戰即將展開。”

巨頭強烈反對並加緊遊說

因直接針對科技巨頭，上述法案自公佈之後，就遭GAFA的強烈反對。谷歌敦促立法者推遲對該法案的行動，等待更多的辯論。谷歌負責政府事務和公共政策的副總裁馬克·伊薩科維茨（Mark Isakowitz）表示：“美國消費者和小企業會對這些法案如何破壞他們喜愛的許多服務感到震驚。這一切都將極大地削弱美國在科技領域的領導地位、損害小企業與消費者的聯接方式，並引發嚴重的隱私和安全問題。”

蘋果則對《美國創新與選擇在線法案》提出明確反對。蘋果方面表示，這會威脅到用戶的隱私和父母的控制，並可能會讓用戶的數據受到勒索軟件攻擊從而損害用戶的利益。

亞馬遜公共政策副總裁布賴恩·休斯曼（Brian Huseman）警告稱，亞馬遜的消費者和平台上的第三方中小企業會受到“重大負面影響”。他呼籲司法委員會謹慎審查法案中的措辭，以防止出現意外的負面後果。

臉書的發言人解釋說，法案低估了科技行業的激烈競爭，稱其正在受到來自TikTok、微信和阿里巴巴等外國公司的競爭。

實際上，美國參議院方面也提出了反壟斷相關的立法草案。參議院司法委員會反壟斷小組委員會主席艾米·克洛布切（Amy Klobuchar）在2021年2月曾提出一項新的草案——《2021年競爭和反壟斷執法改革法案》（《Competition and Antitrust Law Enforcement Reform Act of 2021》）。這個法案指出，希望通過反壟斷法強化美國的市場競爭，尤其是對應少數互聯網寡頭對市場環境形成的反競爭效應。上述法案將為聯邦執法人員提供他們開展工作所需的資源，加強對反競爭行為和兼併的禁止，並進行更多改革以改善執法。艾米·克洛布切在一份聲明中表示，她期待繼續跟參眾兩院成員合作，以遏制大型科技公司不受約束的權力。

孫遠釗表示，上述草案亦值得關注，草案主要調整了《克萊頓法》對於併購、利益輸送補貼等不正當競爭行為的內涵，會直接對GAFA造成重大衝擊，目前還處在初步審議的階段。

孫遠釗指出，美國眾議院的法案如果能夠順利協商，並獲各方的支持，最快也要等到今年10月或11月才能獲得通過，“但是這只是相當樂觀的看法，由於目前各方還有相當的分歧，中間還有可能會臨時發生各種變化，實際上沒有人知道情況究竟會是如何。”

美國要動真格了嗎？

有“經濟憲法”之稱的反壟斷法發軔於美國，至今已有130年的歷史。在超過一個世紀的演進過程中，美國的反壟斷法一直居於全球的主導地位，引領著各國反壟斷法的發展。在之前的相當長一段時間裡，美國和中國對於互聯網平台的反壟斷監管都不活躍，只有歐盟持續對以穀歌為代表的平台進行反壟斷強監管。大成律師事務所高級合夥人、資深反壟斷律師鄧志鬆在接受《財經》E法採訪時表示，美國自2020年底以來的反壟斷監管出現明顯轉向，此舉亦將顯著影響和引領全球主要司法轄區的反壟斷執法實踐。

杰羅德·納德勒提到，美國並不是採取措施控制主要在線平台的濫用行為的唯一國家，英國、澳大利亞和歐盟都在考慮對其管理數字經濟的競爭法進行重大更新。他指出，這次立法有重大歷史意義，美國將成為製定數字經濟道路規則​​的全球領導者。

拜登政府在6月中旬任命一位年僅32歲、對大型科技公司持批評態度的進步派人士莉娜·汗（Lina Khan）擔任聯邦貿易委員會（下稱“FTC”）主席。FTC是美國執行反壟斷法的兩大聯邦機構之一。莉娜·汗曾在眾議院進行反壟斷工作，曾參與過對大型科技公司的調查，主張對科技公司採取強監管。外界普遍認為，她將把FTC的執法工作重點重新放在反競爭問題上，該機構在其領導下將會變得更激進。

鄧志松分析，近期的反壟斷相關任命和立法動向，都釋放了美國將持續加強反壟斷及監管科技巨頭的信號。他指出，消費者福利中心的思想在過去幾十年間都是美國反壟斷法的核心，也深刻地影響著全球的反壟斷思想。然而，本世紀以來，科技巨頭的崛起對傳統反壟斷理論產生了挑戰，大型平台雖然在短期可能使消費者在價格上受益，但嚴重損害了小型競爭者和經銷商的利益，可能會導致產品質量、多樣性與創新等消費者長期利益受損。

鄧志松表示：“更重要的是，美國的立法者開始關注到，以社交媒體平台為代表的科技巨頭不僅影響著經濟，也影響著政治表達和言論的多樣性，乃至影響到美國引以為豪的傳統民主體制。這也構成美國加強反壟斷的原因之一。”

鄧志松認為，法案一旦正式通過，將打擊和壓制科技巨頭的壟斷趨勢，鼓勵更多的中小企業參與到競爭與創新當中。

長期關注美國反壟斷行動的《比較》雜誌研究部主管陳永偉有不同的觀點。他認為，近期的反壟斷相關任命和立法動向更多是一種政治上的投機行為，是為了迎合不同政治傾向選民的呼聲而做出的舉動，並非表示拜登政府有治理科技巨頭的決心。對於任命莉娜·汗為FTC主席，陳永偉分析，FTC主席的資歷和威望往往決定其提出的法案和建議能否通過，“如果真的要推進對巨頭的強監管，應當任命一個德高望重、有高協調能力的人，而不是一個缺乏資歷的新人”。

陳永偉還表示，眾議院通過的六項法案雖然對巨頭提出嚴格規制，而且比預期中要更嚴格，但這並不意味著GAFA未來的日子將會變得舉步維艱。他指出，按照美國的政治體制，從法案到成為正式的法律文件，過程十分漫長。美國歷史上的第一部反壟斷法案——《謝爾曼法》從提出到最終通過就用了近兩年的時間，在不斷的爭議過程中，法案初稿中不少鋒芒畢露的語言最終都變成了語焉不詳的表述。

陳永偉認為，一般來說，法案的內容爭議越大，審核的時間就越長，通過的概率就越小，“事實上，在這些法案推出之後，GAFA等巨頭已經集體表示反對。可以想見，它們能調動多麼龐大的資源來干預法案的通過。”他告訴《財經》E法，相關的反壟斷法案在一定程度上會讓巨頭有所收斂，但實際上，巨頭企業利用蒐集的隱私信息進行自我發展，即平台的“自我優待”行為只會讓其發展更加壯大。

陳永偉指出，在執法實踐中，對國家利益的考慮，將會影響美國反壟斷的具體走向。此前美國對高通、谷歌的反壟斷調查都不了了之，近日還駁回對臉書的反壟斷訴訟，“這些大公司在相當程度上都是美國的國本，政客也不敢輕舉妄動。”