三部門通過行政指導這一柔性的方式，對互聯網平台企業提出合規經營的要求，要求進行自查同時限期整改，體現出對互聯網治理方式的微妙轉變。4月14日，市場監管總局公開發布12家互聯網平台企業提交的《依法合規經營承諾》，其中包括百度、京東、美團、奇虎360、微店、字節跳動、叮咚買菜、拼多多、小紅書、蘇寧易購和唯品會等。

市場監管總局稱，將在三天內集中公佈34家互聯網平台企業，並邀請各界予以監督。

就在前一天，市場監管總局會同中央網信辦、稅務總局召開互聯網平台企業行政指導會。針對平台經濟領域存在的強迫實施“二選一”等突出問題，提出“五個嚴防”“五個確保”，明確要求各互聯網平台企業在一個月內全面自檢自查，逐項徹底整改。“向社會公開《依法合規經營承諾》”也是行政指導會的明確要求。

專家分析，近期監管部門的舉措顯示對平台經濟進行規範治理、加強監管的決心。通過行政指導這一柔性的方式，對企業提出合規經營的要求，要求進行自查同時限期整改，也體現對互聯網治理方式的微妙轉變。

行政指導意義何在？

市場監管總局通報稱，行政指導會貫徹落實中央經濟工作會議和中央財經委員會第九次會議部署，肯定了平台經濟的積極作用，分析存在的突出問題，要求充分發揮阿里案警示作用，明確提出互聯網平台企業要知敬畏守規矩，限期全面整改問題，建立平台經濟新秩序。

去年12月，中央經濟工作會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，並對平台企業依法規範發展作出明確部署，要求完善平台企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範。平台經濟自此進入嚴監管時期。中國政法大學國際法學院教授戴龍告訴《財經》E法，中國反壟斷執法機構對於平台監管立場就此開始發生轉變，從之前的包容審慎，轉變為堅持包容審慎原則下的依法監管、強化合規經營。

在3月15日召開的中央財經委員會第九次會議上，再次提及平台經濟。要求“從構築國家競爭新優勢的戰略高度出發，堅持發展和規範並重，把握平台經濟發展規律，建立健全平台經濟治理體系”。在這次會議上，促進平台經濟健康發展成為重要議題，並再次強調“促進公平競爭，反對壟斷，防止資本無序擴張”。

官方的持續表態，一再釋放了對平台經濟加強監管的信號。

包括百度、滴滴、快手、字節跳動、拼多多、騰訊等34家互聯網平台企業代表參加4月13日的行政指導會，涵蓋視頻、出行、購物等領域的主要互聯網平台。

值得注意的是，北京、上海、江蘇、浙江、廣東、深圳等地市場監管局有關負責人亦參加該會議。京師律師事務所律師杜廣普介紹，這些地區的互聯網經濟相對發達，且平台企業較為集中，地方執法部門未來將承擔主要監管責任。戴龍分析，這釋放了未來將強化執法的訊息，要求具有地方代表性的執法部門參會，整體傳遞在國家層面進行統一部署、統一行動加強監管的信號。

為何對平台企業採取行政指導的方式進行干預？所謂行政指導，主要是通過建議、輔導、提醒、規勸、示範、公示、約談等非強制性方式進行，以促使行政相對方為或不為一定行為。

戴龍介紹，行政指導是一種不具備法律強制約束力的行為，是政府給予正面引導的一種方式。在執法實踐中，由於互聯網新業態中的一些違法行為較為複雜，執法機關通過行政指導，對平台經濟領域中的不規範行為進行提醒，督促平台企業自查整改，進行合規經營，可降低執法成本。據戴龍介紹，作為一種行政權力介入市場的方式，行政指導在日韓等東亞國家廣為使用，歐美國家使用較少。

北京大學法學院教授、北京大學電子商務法研究中心主任薛軍指出，市場監管總局在做出重大行政處罰決定後，及時召開行政指導會，對平台企業提出明確要求，通過行政指導這種柔性方法讓平台進行自查整改，是考慮到面對市場經濟領域的新問題，平台企業在合規經營上存在把握不准、理解不到位的情況，通過行政指導的方式，可引領平台在過渡期之內，實現合規經營。

“二選一”危害大在何處？

行政指導會指出，中國平台經濟總體態勢向好。但在快速發展中風險與隱患也逐漸累積，危害不容忽視，依法規範刻不容緩。強迫實施“二選一”、濫用市場支配地位、實施“掐尖併購”、燒錢搶占“社區團購”市場、實施“大數據殺熟”、漠視假冒偽劣、信息洩露以及實施涉稅違法行為等問題必須嚴肅整治。

會議強調，強迫實施“二選一”問題尤為突出，是平台經濟領域資本任性、無序擴張的突出反映，是對市場競爭秩序的公然踐踏和破壞。強迫實施“二選一”行為限制市場競爭，遏制創新發展，損害平台內經營者和消費者利益，危害極大，必須堅決根治。

4月10日，阿里領到182.28億元的反壟斷罰單，正是因為阿里被認為濫用該市場支配地位，對平台內商家提出“二選一”要求，獲取不正當競爭優勢。

《反壟斷法》主要起草人之一、中國社會科學院研究員王曉曄在接受《財經》E法採訪時表示，電商平台強迫實施“二選一”問題由來已久，該行為其實也受《電子商務法》和《反不正當競爭法》的規制，國家市場監管總局適用《反壟斷法》對阿里開出中國反壟斷史上最大罰單，對其他企業的亦有威懾作用，“適用其他的法律都不會有這麼大的處罰金額，顯示政府維護市場經濟秩序，整頓數字經濟領域違法行為的決心，同時也提示企業進行合規經營，對行業也起到警示意義。”王曉曄說。

王曉曄介紹，數字經濟領域中的一個顯著特點就是網絡的外部效應，平台強制“二選一”則會導致平台內經營者被迫離開小的經營平台，小平台容易垮台，“還嚴重影響消費者的利益，損害市場公平競爭”。

戴龍認為，“二選一”行為剝奪平台內經營者的經營自主權，也損害了消費者的公平交易權，對其他平台經營者來說，也限制競爭對手的公平競爭權。

“二選一”屬於《反壟斷法》第17條的規定的限制交易行為，其違法構成要件以經營者俱有市場支配地位為前提，只有具有市場支配地位的企業實施限制交易行為才構成違法。一般不具有支配地位的企業，即便實施限制交易對方的行為，反壟斷執法機關也不宜過度干預。因此，“二選一”並不必然違法，對其違法判斷的標準是經營者是否具備市場支配地位，以及限制行為是否造成競爭損害傷害。

為何要求平台寫“保證書”？

行政指導會議對平台企業提出“五個嚴防”和“五個確保”的要求，即嚴防資本無序擴張，確保經濟社會安全；嚴防壟斷失序，確保市場公平競爭；嚴防技術扼殺，確保行業創新發展；嚴防規則算法濫用，確保各方合法權益；嚴防系統封閉，確保生態開放共享。各平台企業要對照稅收法律法規、政策制度，全面排查涉稅問題，主動開展自查自糾。

會議還要求，各平台企業要在一個月內全面自檢自查，逐項徹底整改，並向社會公開《依法合規經營承諾》，接受社會監督。市場監管部門將組織對平台整改情況進行跟踪檢查，整改期後再有發現平台企業強迫實施“二選一”等違法行為，一律依法從重從嚴處罰。

會議強調，政策底線不可逾越，法律紅線不可觸碰。加強對平台企業違法違規行為的規範治理，並不意味著國家支持和​​鼓勵平台經濟的態度有所改變，而是要堅持“兩個毫不動搖”，尊重平台經濟發展規律，進一步發揮平台經濟的重要作用，建立公平競爭、創新發展、開放共享、安全和諧的平台經濟新秩序，推動實現平台企業更加充滿活力、線上消費更加便捷優質，平台經濟更加繁榮有序。

戴龍指出，在中國互聯網經濟發展的早期，很多平台存在打擦邊球、違法違規行為，但隨著平台經濟的進一步發展，中國經濟發展正在由粗放型發展轉向創新驅動的高質量發展，而加強反壟斷執法，維護公平競爭的市場秩序，是推動經濟高質量發展的製度保障。

對於市場監管總局要求參會的企業公開《依法合規經營承諾》，戴龍分析，這是通過引導企業進行合規經營，實現對互聯網行業監管的另一種形式。他介紹，對於互聯網的監管問題，學界一直呼籲，要從過去政府主導的行政監管轉向為社會多方監管、社會共治的形式，“社會共治就集中體現在不僅要有政府的監管，還要包括平台經營者進行合規經營、建設自查體係等，消費者也要通過投訴建議等對平台企業進行監督，這樣的監管體系更加高效。”

薛軍認為，市場監管總局近期的系列舉措，展示出對平台經濟進行規範治理的堅定決心，體現出市場監管總局在平台經濟領域多管齊下、多方參與、形成合力的監管理念，以此來建構公平合理的平台經濟新秩序。

文| 《財經》E法樊瑞