非銀行支付市場迎來重磅監管政策。1月20日，中國人民銀行網站發布《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》（下稱《條例》），向社會公開徵求意見。《條例》罕見提出強化支付領域反壟斷，明確界定相關市場範圍以及市場支配地位認定標準，維護公平競爭市場秩序。

小花科技研究院高級研究員蘇筱芮認為，《條例》是“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”的重要組成部分，標誌著數字經濟時代我國的非銀支付監管進入深化落實階段，同時提出史無前例的支付反壟斷方針，將對整個市場產生深遠影響，為促進非銀支付行業健康、可持續發展帶來積極意義。

首次提出反壟斷

《條例》最引人注目的是第55條“市場支配地位預警措施”、第56條“市場支配地位情形認定”和第57條“市場支配地位監管措施”。明確了市場支配地位的認定標準，並對濫用市場支配地位的認定程序、處罰措施進行了安排。

招聯金融首席研究員董希淼告訴第一財經記者，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前的法律法規空白。

《條例》第55條提出，非銀行支付機構有下列情形之一的，央行可以商國務院反壟斷執法機構對其採取約談等措施進行預警：（一）一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；（二）兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；（三）三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

如今移動支付已成為消費者日常使用的主要支付方式。根據支付清算協會近日發布的報告，移動支付被大多數用戶接受，近四分之三的用戶每天使用移動支付。

幾大巨頭佔據了移動支付市場的主要份額。根據支付清算協會報告，2020年用戶最常使用的移動支付產品是微信支付、支付寶和銀聯雲閃付（不含刷卡或揮卡支付），佔比分別為92.7%、91.0%和74.9%。

艾瑞諮詢發布的《中國第三方支付行業數據發布報告》也顯示，2020年二季度中國第三方移動支付交易規模市場份額，支付寶達55.6%，高居第一，財付通佔38.8%，位居第二，兩者合計佔據90%以上的市場份額。

《條例》第56條規定，有下列情形之一的，央行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：（一）一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；（二）兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；（三）三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

但有前款第二項、第三項規定的情形，其中涉及的非銀行支付機構市場份額不足十分之一的，不應當商請國務院反壟斷執法機構審查該非銀行支付機構是否具有市場支配地位。

金融研究院研究員黃大智認為，這一規定對非銀支付市場的影響將會非常大。從目前非銀支付市場來看，頭部兩家機構的市場佔有率，已經超過了監管規定的三分之二標準線。不過，需要注意的是，從全國電子支付領域來看，支付寶、財付通的市場份額將進一步降低，至於是否超過標準，只有進一步了解具體數據後，才可界定是否達到監管紅線。

前述接近監管人士則對第一財經表示，“《條例》中設定的市場範圍是全國電子支付市場，而不是通常狹義上的條碼支付市場。按照這種界定，不論是支付寶、財付通，還是銀聯，都沒有達到三分之一的市場份額。也就是說，還沒有一家機構構成壟斷意義，這也是一個實事求是的做法。”

《條例》第57條明確：非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，央行可以向國務院反壟斷執法機構建議採取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

在蘇筱芮看來，這一規定是監管“及時精準拆彈”的重要表現，明確“按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施”的“拆彈”手法，是監管環節前置的充分體現，有利於適應當前市場快速發展、創新層出不窮、風險複雜多變的現實環境，有助於防範支付領域的金融風險。

黃大智補充稱，即便被認定有市場支配地位，也並不一定觸發相關監管措施，因為其中設置了一個前提，即：機構利用市場支配地位進行了嚴重影響支付市場健康發展的行為，才會有相關的監管措施。因此這一塊具體如何界定，也有待明晰。

此外，《條例》明確非銀行支付機構股東准入條件和禁止行為，要求同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構，有助於防範資本在支付服務市場無序擴張。

董希淼表示，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行詳細規定，是中央經濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現，有助於加強支付服務市場反壟斷規制，維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益，推動支付服務市場健康高質量發展。

明確功能監管

一位接近監管人士對第一財經表示，有關部門自2013年開始就已著手研究制定相關草案。從草案逐漸升級為成熟的條例公開徵求意見，大約用了七年時間。這七年裡，非銀行支付市場快速發展變遷，條例內容也在不斷修改，直至今天所看到的徵求意見稿。

《條例》的創新不僅體現在反壟斷方面，也包括功能監管上。“我們不再按照收單機構、互聯網支付機構等表面的形式去劃分，而是直接按照不同機構的業務功能，分為儲值賬戶和支付交易平台。”前述人士對第一財經表示。

《條例》第二條明確業務類型，指出“本條例所稱非銀行支付機構，是指在中華人民共和國境內依法設立並取得支付業務許可證，從事下列部分或者全部支付業務的有限責任公司或者股份有限公司：（一）儲值賬戶運營；（二）支付交易處理。”

其中，儲值賬戶運營是指通過開立支付賬戶或者提供預付價值，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。法人機構發行且僅在其內部使用的預付價值除外。支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預付價值的情況下，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。

上述人士對第一財經表示：“這非常符合我們國內非銀行支付發展的現狀。這種穿透式監管，極大程度地避免了套利的空間，既有利於管住風險，市場也能夠得到一個更好的發展。”

提升法律效力，規範市場發展

中國的非銀行支付市場始於10年前。2010年，央行製定了《非金融機構支付服務管理辦法》，2011年開始發放第三方支付牌照，累計發牌272張，近三年，新牌發放基本停滯，存量牌照進入清理整合階段。

央行數據顯示，2020年第三季度，非銀行支付機構處理網絡支付業務2345億筆，金額78.96萬億元，同比分別增長22.65%和23.38%。

快速發展的市場也不斷暴露出一些問題，比如，一些非銀行支付機構互聯、直連，通過銀行違規進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，未經許可非法從事支付業務；違規經營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發生。

2017年以來，人民銀行相繼從備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出台文件進行規範。

近期，監管針對互聯網金融尤其是互聯網巨頭屢出重拳。相繼出台網絡小貸新規、徵信新規，叫停互聯網平台銷售銀行存款產品，約談螞蟻金服並提出整改措施等。

而最新出台的針對非銀行支付機構的監管條例，從出台的意圖上，和上述監管行為一脈相承，都是秉著“回歸本源、服務實體經濟的原則”，防止市場出現一家獨大的壟斷局面，警惕科技巨頭“贏者通吃”。