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讓矽谷巨頭喪膽的歐盟《數字市場法案》,究竟講了啥?

讓矽谷巨頭喪膽的歐盟《數字市場法案》,究竟講了啥?

2022-04-15 Comments 0 Comment

“她真的很討厭美國。”四年前,前任美國總統特朗普在七國集團峰會上,向各國首腦們公開抱怨了瑪格麗特·維斯塔格(Margrethe Vestager)——這位向來以“嚴厲”著稱的歐盟反壟斷主管。維斯塔格是歐盟技術監管的強硬派,也是重要的推動者。任職歐盟委員會競爭專員期間,她因頻繁對蘋果、Google等美國科技巨頭開出天價罰單而聲名在外,被稱作“矽谷女警”。

眼下,她一以貫之的反壟斷行動計劃又有了突破性的實質進展。

當地時間3 月24 日晚,在歐盟總部布魯塞爾,成員國和立法者針對《數字市場法案》(Digital Markets Act,簡稱DMA)達成了一致協議,並公佈了最終文本。

這項新規將反壟斷治理的矛頭瞄準了蘋果、Google、Meta(原Facebook)、亞馬遜和微軟,旨在規制五大公司在歐洲的商業行為和市場主導地位。符合“守門人”標準的矽谷巨頭一旦違反法案規定,將面臨巨額罰款,甚至有被拆分的風險。

法案的風格正如它的主導者維斯塔格一樣,嚴格、強硬、好惡分明。外界評價DMA 是“歐盟20 年來首次全面修訂互聯網競爭規則”,也是“2018 年《通用數據保護條例》(GDPR)通過後,歐盟最全面的科技監管立法”,在全球範圍具有里程碑意義和深遠影響。

該法案可能會重塑應用商店、在線廣告、電子商務、短信服務和其他日常數字工具的運營方式,改變大型科技公司現有的核心業務和商業模式。

就在DMA 定稿一周後,維斯塔格對外表示,另一項重磅的反壟斷姊妹提案——《數字服務法案》(Digital Services Act,簡稱DSA)有望在4 月內敲定,重點是平台對內容的監管責任和定向廣告。

歐盟雙箭齊發,“守門人”自然不會坐以待斃。但經過一圈激烈的遊說之後,他們的抗議演說並未改變歐盟的態度和現實的立法走向。按照歐盟的立法程序,法律文本定稿之後,將交由歐洲議會和歐盟理事會進行投票表決,生效6 個月後在各成員國施行。

事實上,最後的投票環節不過是走個過場,維斯塔格預計DMA 將在今年10 月生效。新規的靴子落地,真正前途未明的,是大西洋彼岸不甘心被馴服的互聯網大公司們。

鐵娘子與“守門人”

在特朗普吐槽之前,蘋果CEO 庫克也公開表達過對維斯塔格的不滿,認為她讓蘋果多交稅款是一場“政策不公”。

在歐盟乃至全球範圍內,維斯塔格是倡導互聯網反壟斷和科技監管的頭號旗手。她在2014 年出任歐盟競爭事務專員,並在2019 年被任命為歐盟委員會執行副主席,手握打造歐洲數字治理戰略的大權。

她的同僚中,大部分人的權力都會受到種種限制,但她是個例外——不僅可以阻止公司合併,對私人辦公室發動突襲,還可以對跨國公司處以巨額罰款。

外界忌憚於維斯特格的強大權力。在Twitter 上,她的同事們被惡搞嘲諷為頭腦遲鈍的笨蛋,或詭計多端的政客。相比之下,維斯特格則被描畫成眼神睥睨高傲、手持兩把大戰斧的“中世紀武力女王”。

歐盟反壟斷主管瑪格麗特·維斯塔格的漫畫形象。 | 來源:經濟學人
歐盟反壟斷主管瑪格麗特·維斯塔格的漫畫形象。| 來源:經濟學人

正是在這位鐵娘子的推動下,DMA 從最初的提案一路加速,經過16 個月就在立法機構內部達成協議,為最終的獲准生效奠定基礎。在歐盟的立法程序下,這一連串的行動已經足夠快節奏。

DMA 中最受關注的內容,是首次明確了“守門人”的認定條件和標準。

所謂“守門人”,是指大型互聯網在線平台企業。這些平台通常擁有巨大的財富,穩定佔據著市場主導地位,可以將龐大的用戶群體與企業聯繫起來,還掌握著關鍵的數據資源。

按照法案規定,“守門人”需要同時符合以下條件:

1. 過去3 個財年中,在歐盟的年營業額至少為75 億歐元,或者市值至少為750 億歐元;

2. 在歐盟每月至少有4500 萬終端用戶,每年至少有1 萬名企業級用戶;

3. 必須控制至少3 個歐盟成員國的一項或多項核心平台服務,例如應用商店、搜索引擎、社交媒體、雲服務、在線廣告和瀏覽器。

按照這些標準列出名單,確定有資格成為“守門人”的,均是全球市值排行榜上名列前茅的美國科技公司。蘋果、Google、Meta、亞馬遜和微軟都在“圍獵”的範疇。歐盟本土的互聯網公司中,只有Spotify 有望成為其中一員,但目前的實力還夠不上。

不過,維斯塔格否認DMA 僅針對美國。“DMA 不是針對某些企業或某些企業的國籍。”她在去年接受英國《金融時報》採訪時說:“我們試圖弄清楚誰應該在治理範圍內,誰有可能成為『守門人』,這與市場效應有關。”

DMA 的另一個看點是高額的罰金標準。如果“守門人”違反規定,歐盟委員會可以對其處以上一年度全球收入10% 的罰款;如果是屢犯,比例可以提高到20%。

例如,蘋果在2021 財年的總營收達到了3658 億美元。如果歐盟對其下達反壟斷罰單,按照10% 的比例,“富可敵國”的蘋果可能要割肉近366 億美元。

“沒有一家公司會對高達自己全球收入20% 的罰款數額不屑一顧。”歐盟內部市場專員蒂埃里·布雷頓(Thierry Breton)說。

如果企業“屢教不改”,歐盟委員會有權對其展開市場調查,必要的時候可以對企業進行業務拆分,也可能會在一段時間內禁止他們收購其他公司。

DMA 是對歐盟和成員國競爭法體系的補充,不影響原有的競爭法則。

“在擔任歐盟競爭專員的七八年間,我學到的一件事就是,處理一些問題需要係統性的答案,也需要提高效率。”今年的西南偏南大會上,維斯塔格在接受外媒採訪時說,如果允許非法行為存在,哪怕時間很短,競爭對手和消費者也會面臨很大的痛苦和風險。

她期待新規能解決單一執法行動無法解決的系統性問題,通過立法來簡化歐盟以往與科技巨頭之間的纏鬥,建立公平、開放、有競爭活力的市場。

值得一提的是,維斯塔格還說自己正在關注加密貨幣和元宇宙。一旦等她弄清楚這些科技新物種到底是什麼,下一步可能考慮著手監管。

左手DMA,

右手DSA

當地時間3 月24 日晚,經過長達8 個小時的三方會談之後,DMA 的最終文本出爐。

早在2020 年12 月,歐盟委員會提出了數字合規與監管領域的兩項重磅法律提案,即DMA 與DSA。當時,歐盟內部對“守門人”的認定標準和義務範圍等內容並未達成一致。

與最初的提案版本相比,已經定稿的新版法案有以下重點變化:

1. 在“核心平台服務”的範圍中,添加了網絡瀏覽器、語音助理,但將聯網電視排除在外;

2. 提高了“守門人”的認定門檻,將年收入65 億歐元和市值650 億歐元,分別提高至75 億歐元和750 億歐元,並量化了月度終端用戶和年度企業用戶的數量標準;

3. 與GDPR 聯動,嚴格限制“守門人”跨平台合併處理數據;

4. 提高處罰力度的上限,從全球收入的10% 提高到20%。

圖解DMA。 | 來源:歐洲理事會官網
圖解DMA。| 來源:歐洲理事會官網

現實中,歐盟與Google、蘋果等互聯網大公司的反壟斷之爭,是一場場耗時漫長的拉鋸戰。歐美的反壟斷機構也一直被詬病為工作效率低下,反應太慢。

安傑律師事務所合夥人、反壟斷律師顧正平告訴極客公園,這是因為互聯網環境下壟斷行為的認定,涉及一系列複雜的法律和經濟學分析。

具體來說,涉及如何界定相關市場,認定市場份額和地位,企業是否存在濫用支配地位的行為,以及企業行為是否有合理的商業理由,是否造成了市場競爭的損害。

如果涉嫌壟斷的行為既造成了一定程度的競爭損害,又有促進競爭的效果,還得綜合考量促進競爭和妨礙競爭之間,哪個作用更大,需要結合具體的商業情景和行業特性進行認定和分析。

對反壟斷來說,不斷發生的動態變化和創新,是重要的影響因素。

在PC 時代,各國政府對當時的科技巨頭——微軟十分警惕,利用反壟斷法律對微軟進行持續的調查。

進入移動互聯網時代,平台企業創造了一種新的商業模式,導致原有的反壟斷法律和執法工具有些滯後,跟不上科技進步和商業進化所催生的各種新業態。

在顧正平看來,傳統PC 時代的科技公司主要依賴技術推動,並主要服務線下傳統行業,商業邏輯相對簡單。新生的互聯網平台經濟則是深入到社會生活的方方面面,無論是用戶還是相關企業,對平台的依賴性更強。

平台尤其是超級平台擁有海量的用戶數據,有更強的網絡鎖定效應,也更容易擁有強大的支配力和控制力,更容易利用數據操控和誤導用戶行為、濫用其支配地位打壓競爭對手、破壞市場公平競爭,因此需要監管機構進行更全方位和有力的監管。

“DMA 新規設置了認定守門人身份的量化指標和明確的行為清單,指向性很強,且針對違法行為的處罰力度更大,將有利於推動對互聯網巨頭的案件調查,提高執法和司法的效率。”他說。

作為DMA 的姊妹篇,DSA 預計在今年4 月內定稿。

與DMA 錨定“守門人”不同,DSA 的重點內容是嚴格監管平台巨頭利用自己掌握的龐大數據資源,定向推送在線廣告,尤其是禁止針對未成年用戶推送廣告,同時要求平台承擔更多的內容監管責任。

新規的實際影響和執行效果還需要更多的時間驗證。歐盟委員會表示,將設立一個諮詢委員會和一個高級別的工作小組,負責法案下一階段的具體執行工作。

一套組合拳下來,大型科技公司頭上的合規“緊箍咒”越念越緊。

監管黑雲下,

“守門人”尋求抵抗

布魯塞爾向左,矽谷向右。

歐盟不斷升級與大型科技公司之間的反壟斷戰爭,矽谷巨頭則是一邊持續發聲抗議,一邊想方設法進行遊說。

Meta 全球事務總裁尼克·克萊格(Nick Clegg)在自己的專欄文章中指出,新法的一些細則“可能會導致產品的服務方式變得僵化,阻礙技術的持續進步和迭代”。

蘋果公司發言人稱,DMA 的部分規則可能給蘋果用戶製造不必要的隱私風險和安全漏洞,還將阻礙公司在知識產權方面的收入。

Google擔心,DMA 的一些規則會阻礙歐洲的創新進程。亞馬遜則正在審查新規對客戶的影響,並委託研究機構進行評估。

與此同時,矽谷巨頭們也在不斷遊說布魯塞爾,試圖引導立法監管的走向。

根據歐盟研究團體——歐洲企業觀察站(Corporate Europe Observatory)公佈的數據,自2019 年底新一屆歐盟委員會成立以來,大型科技公司與歐盟官方之間,已經召開了150 多次記錄在案的會議,涉及103 個組織。

不過,在歐盟官方看來,科技公司的努力遊說十分“笨拙”,也徒勞無功。眼見自己之前在白費功夫,大公司已經轉變應對策略,將注意力的重心放在如何遵守新法。

據外媒報導,Google、蘋果和亞馬遜的法律團隊已經在考慮,將新規的實施作為優化公司業務的一部分,包括創建一個新的合規部門。

更為關鍵的是,這些公司面臨著核心業務和商業模式的調整。根據DMA,各家的潛在變化或許包括:

• 蘋果、Google在應用商店建造的“圍牆花園”可能面臨鬆動,要允許Spotify 等App 開發者使用其他支付系統;

• 蘋果要允許iPhone用戶從競爭對手的應用程序商店中下載App;

• Meta 和Google原來的在線廣告商業模式將被限制,未經用戶同意,不得依據數據信息向其推送個性化廣告;

• Meta 旗下的WhatsApp,可能被要求為Signal 或Telegram 等競爭對手的用戶提供服務,讓他們能夠使用WhatsApp 向別人發送和接收信息;

• 亞馬遜將被禁止在服務中,使用從外部賣家收集而來的數據,為自己贏得競爭優勢。

以上列出的改變只是一部分。有外媒戲稱,這項法案的條款內容就像是矽谷競爭對手開出的“慾望清單”。

“DMA 開創了全球技術監管的新時代,結束了大型科技公司日益增長的主導地位。”定稿當晚,歐洲議會內部市場和消費者保護委員會報告員安德里亞斯·施瓦布(Andreas Schwab)說。

哥倫比亞大學歐洲法律研究中心主任阿努·布拉德福德(Anu Bradford)將歐盟的立法影響稱作“布魯塞爾效應”(The Brussels Effect)。因為歐盟是世界上最大的消費市場之一,大多數跨國公司都無法忽視,更不願放棄。這給歐盟帶來了出手監管的底氣。

另外,歐洲的法律規則也常為全球監管提供框架和样本。例如,號稱“史上最嚴數據保護法案”的GDPR,已經成為日本、巴西等國家的法律範本。

放眼全球,針對大型在線平台企業的反壟斷監管,已經引起多國的注意,成為勢不可擋的治理趨勢和國際共識。數據、算法、平台這些數字經濟領域的高頻詞,成為法律框架下擴容的焦點。

在中國,自2008 年開始實施的《反壟斷法》正處在首次修改階段。

現已公佈的修正草案新增加了第十條,規定“經營者不得濫用數據和算法、技術、資本優勢以及平台規則等排除、限制競爭”。

草案還對第二十二條增加了一款規定:“具有市場支配地位的經營者利用數據和算法、技術以及平台規則等設置障礙,對其他經營者進行不合理限制的,屬於前款規定的濫用市場支配地位的行為。”

去年11 月,國家市場監督管理總局公佈了《互聯網平台分類分級指南(徵求意見稿)》《互聯網平台落實主體責任指南(徵求意見稿)》,將綜合考慮用戶規模、業務種類以及限制能力,將互聯網平台劃分為超級平台、大型平台和中小平台三級。

平台分級的依據和標準。 | 來源:國家市場監督管理總局官網
平台分級的依據和標準。| 來源:國家市場監督管理總局官網

按照規定,超級平台需要履行相應的主體責任,例如,在提供相關產品或服務時,不實施自我優待;推動自身提供的服務與其他平台提供的服務之間具有互操作性。

回歸美國本土,矽谷巨頭的日子也並不好過,拜登政府已經採取實際行動,並沒有對他們手下留情。

去年,拜登任命亞馬遜頭號批評家——莉娜·可汗(Lina Khan)為美國聯邦貿易委員會主席,並安排有“矽谷宿敵”之稱的反壟斷律師喬納森·坎特(Jonathan Kanter)擔任司法部反壟斷部門負責人。

歷史在不同的發展階段,上演著各種變與不變。回到19 世紀末20 世紀初,類似的事情同樣發生在新大陸。

根據《美國四百年》一書,“老羅斯福”在入主白宮後發表演講:“很多美國人認為,被稱為托拉斯的大公司在某些功能和傾向上有害於公共福祉。這種看法並不是嫉妒心理作怪……他們發自內心地認為,企業的合併和集中雖然不應該受到禁止,但應該受到監管和合理的控制。”

在羅斯福看來,這種觀點是正確的。當時的“托拉斯”主要集中在鋼鐵、汽車、石油等行業。

200 多年後,財富和資源發生流轉,全球反壟斷敘事的重點對像變成了科技與互聯網——人類的新文明力量。

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