近年來，中國電子煙市場規模急劇擴張。艾媒諮詢數據顯示，2013年中國電子煙市場規模為5.5億元，2020年市場規模增至83.8億元，8年年均複合增長率達到72.5%，2021年有望超過100億元。

由於缺乏有效監管，電子煙在高速發展的同時也暴露出一系列問題，引發社會關注。比如，電子煙並不像一些人認為的“健康無害”，電子煙在生產經營、廣告宣傳等方面亂象叢生，吸食電子煙的人群呈現低齡化趨勢，等等。

近日，工業和信息化部公開徵求對《關於修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）的意見。《徵求意見稿》提出，將電子煙等新型煙草製品參照實施條例中關於捲菸的有關規定執行。

接受《法治日報》記者採訪的專家認為，短期來看，《徵求意見稿》會給電子煙行業帶來一定的衝擊，但從長遠來看有利於保障消費者合法權益，引導整個電子煙行業健康發展。

電子煙已侵入校園

吸食人群呈低齡化

最近，安徽宿州某中學高一年級學生李明（化名）和幾個同學又有了“新樂子”——吸食電子煙。

採訪中，李明告訴《法治日報》記者，他們之所以吸食電子煙，有的是因為好奇，有的是從初中就開始抽煙，聽說電子煙可以戒菸，不過抽了一段時間後感覺效果並不明顯。從口感上來說，有些人覺得吸起來比較刺激喉嚨，有些人覺得和真正的香煙相比還差些，但都覺得電子煙比普通煙草的危害小得多。

抱有類似想法的人不在少數，艾美諮詢數據顯示，超過一半的用戶認為電子煙能緩解對尼古丁的依賴。

那麼，電子煙真的能夠幫助戒菸嗎？據了解，電子煙與傳統捲菸不同，電子煙產品往往外形設計精美，沒有燃燒菸絲的過程，通過可充電的加熱裝置將特製煙草或霧化煙油加入，產生含有尼古丁及其他化學物質的煙霧，供使用者吸入。商家常以“去焦油，身體無負擔”“無一氧化碳”“無重金屬”“替代真煙”等營銷口號吸引消費者，並設計了原味、水果味、巧克力味等多種口味。

世界衛生組織最新發布的《2019年全球煙草流行報告》指出，“電子尼古丁傳送系統”仍然會給吸煙者及其周圍的人帶來健康風險。電子煙所產生的煙霧並不是一些生產商所宣稱的“水蒸氣”，它不僅有尼古丁，還有其他一些有害物質，對健康的長期影響尚不明確。而且，沒有充足的證據表明這類產品有助於人們戒掉傳統香煙。

李明所在年級的教導主任張主任對《法治日報》記者說，從近兩年開始，有些學生開始在學校吸食電子煙，尤其是初三和高三年級的學生人數最多，他曾撞見過好幾次學生吸食電子煙的情況，還沒收過幾支。張主任說，雖然國家有規定線上和線下都不能向未成年人出售電子煙，但一些學生還是能通過代購等方式購買。同時，電子煙與捲菸相比更容易隱藏和攜帶，因此學校在監管方面難度很大。

中國疾控中心發布的《中國成年人電子煙使用情況：2015-2016年及2018-2019年多次橫向調查結果》顯示，2015年至2019年，中國成人電子煙使用率從1.3%升至1.6 %，男性用戶佔比約97%。

同時，青少年對於電子煙接觸的比例也在不斷提升。中國疾病預防控制中心關於2019年中學生煙草調查結果顯示，過去5年我國初中學生聽說過電子煙和正在使用電子煙的比例顯著上升。2019年初中學生聽說過電子煙的比例為69.9%，電子煙使用率為2.7%，與2014年相比分別上升了24.9個百分點和1.5個百分點。

來自宿州市某中學的薛老師告訴《法治日報》記者，據她了解和觀察，雖然目前吸食電子煙的學生人數並不多，基本上每個班都會有一兩個，而且還有女生加入。除此之外，江蘇、天津、北京等多地學校老師也向《法治日報》記者反映，中學校園中存在學生吸食電子煙的情形，還有些學生或社會人士通過朋友圈等渠道，向學生銷售電子煙產品。

華東政法大學教授、博士生導師任超認為，根據《關於禁止向未成年人出售電子煙的通告》《關於進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》等相關通告，以及未成年人保護法等相關規定，商家向未成年人出售電子煙屬於違法行為；在網上、朋友圈售賣電子煙會對未成年人的身心健康產生不利影響，且相關通知已經明確禁止了電子煙線上銷售業務，在網上、朋友圈銷售電子煙的行為也屬於違法行為。

市場規模急劇擴張

監管方面存在空白

2018年以來，我國電子煙行業快速增長。企查查數據顯示，2011年到2018年，電子煙相關企業的註冊量增速都較為緩慢，2019年增速開始加快，當年共註冊4650家，同比增長100%。2020年行業迎來前所未有的暴發，全年共註冊相關企業1.79萬家，同比增長284.6%。2021年依然延續強勁增長趨勢。

由於普遍具有煙油、煙具分開的特點，各方對於電子煙該按什麼產品來監管一直存在爭議。

國家煙草專賣局積極主張將其納入煙草管理體制。在我國，煙草實行國家專賣制度，國家煙草專賣局與中國煙草總公司合署辦公，對全行業“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”集中統一管理。2020年7月，煙草專賣局正式開啟了電子煙市場專項檢查行動，隨後在兩個月內約談了電子煙及互聯網企業136家。但就目前現狀來看，取得的成效並不明顯。

有專家認為，由於無法判斷電子煙究竟是屬於普通商品、煙草製品還是藥品，從而導致市場出現監管空白，引發一系列亂象。

江蘇省法學會經濟法研究學會理事、江蘇大學法學院副教授杜樂其告訴《法治日報》記者，長期以來，電子煙被當作一般消費品予以監管，由此使得電子煙生產銷售過程中存在的違法或超量添加有害物質、經營方式和銷售對象泛化等問題，無法依照煙草專賣相關法律、法規予以嚴格監管。

任超說，在銷售、宣傳方面，電子煙市場存在大量虛假宣傳、假冒商標、專利侵權等現象。不少電子煙企業利用網絡平台及大規模佈局線下實體店和自動售賣機，違法發布廣告，打著電子煙比傳統捲菸對健康危害小、能輔助戒菸等招牌，誘導嗜煙者甚至青少年群體消費電子煙。

值得注意的是，根據2019年國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局發布的《關於進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，電子煙線上銷售已被嚴厲禁止。但《法治日報》記者發現，雖然在一些電商平台上直接搜索“電子煙”已不予顯示，但以“霧化彈”“電子化霧器”等關鍵詞進行搜索，還是能夠在網上買到電子煙產品。在貼吧、朋友圈等社交媒體上，依然有人在售賣電子煙。

“在國家財政稅收方面，因缺乏有效監管和相關徵稅規定，電子煙行業的無序發展造成國家財稅收入大量損失。與傳統捲菸相比，電子煙無須繳納消費稅。據了解，目前電子煙企業稅收負擔率僅為13%左右，相比67%左右的捲煙綜合稅費負擔率差距甚大。”任超說。

納入煙草監管體系

引導行業健康發展

常年遊走於監管“灰色地帶”的電子煙，於今年迎來了監管“利劍”。

3月22日，為進一步加強對電子煙等新型煙草的監管，工業和信息化部、國家煙草專賣局共同起草的《徵求意見稿》面向社會公開徵求意見。其中提出，在原有條例附則中增加一條：“電子煙等新型煙草製品參照本條例中關於捲菸的有關規定執行。”

在任超看來，這意味著電子煙將在一定程度上具備了作為“煙草專賣品”進行監管的法律基礎。電子煙等新型煙草製品與傳統捲菸在核心成分、產品功能、消費方式等方面具有同質性，工信部此次的徵求意見稿釋放出強化電子煙監管的強烈信號，可能意味著未來電子煙的監管將納入煙草專賣品監管體系。

“將電子煙等新型煙草製品按照煙草標准進行法律監管，有效解決了監管執法無法可依的問題，有利於明確電子煙的監管主體和監管標準，提高對電子煙領域的監管意識，從而促進電子煙監管的法治化。”任超說。

據了解，《徵求意見稿》公佈次日，3家相關的上市公司市值合計縮水2000億元。顯而易見的是，在未來還將有一大批小型電子煙品牌會因此被淘汰。中商產業研究院分析認為，過往那種低門檻、自由經營的時代或許會徹底結束，電子煙產業將進入許可經營時代。

杜樂其認為，雖然嚴格監管在短期內會增加電子煙生產和經營成本，壓縮利潤空間，但從長遠來看，將電子煙納入煙草製品範圍，一方面可為電子煙生產、批發和銷售等各環節提供法律依據，另一方面能對電子煙產業的整體合規健康發展提供法律指引。實現電子煙監管法治化，有助於實現電子煙行業經營者與消費者之間利益平衡。

杜樂其建議，在後續監管方面，應盡快出台電子煙國家標準，明確生產電子煙強制性質量標準，為提高電子煙監管效能提供標準和尺度。電子煙等新型煙草製品與傳統捲菸在核心成分、產品功能、消費方式等方面具有同質性，應參照捲菸類別實施監管。在監管主體方面，應繼續強化煙草專賣行政主管部門、市場監管部門的專業監管，同時還應建立包括互聯網平台經營者、社會公眾共同參與的多元監管機制。